Ordenan proveer alimentos a comedores escolares, amparo
Fallo Judicial Histórico: El Estado Deberá Garantizar la Continuidad de la Asistencia Alimentaria a Comedores Comunitarios
El Juzgado Contencioso Administrativo Federal 7 ha emitido una sentencia de gran trascendencia en la que ordena al Ministerio de Capital Humano mantener la ejecución de las políticas públicas alimentarias destinadas a los sectores más vulnerables.
Este fallo, si bien reconoce las facultades del Poder Ejecutivo para auditar y modificar programas, establece un límite claro basado en el principio de no regresividad de los derechos sociales.
El Origen del Reclamo: Una Demanda por la Emergencia Alimentaria
La acción de amparo colectivo fue iniciada por la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP) y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), quienes denunciaron la interrupción en la entrega de alimentos a comedores y merenderos comunitarios por parte del Ministerio de Capital Humano. Los demandantes calificaron esta omisión como una “vía de hecho” que vulneraba el derecho a la alimentación de miles de personas, con especial impacto en niños, niñas, adolescentes, mujeres y adultos mayores.
Argumentaron que el Estado tiene el deber indelegable de garantizar la seguridad alimentaria, un derecho consagrado en la Constitución Nacional y en tratados internacionales de derechos humanos. Según la demanda, el Ministerio, a pesar de contar con presupuesto prorrogado, había subejecutado las partidas destinadas a políticas alimentarias, interrumpiendo programas clave como el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y el proyecto PNUD “Abordaje Comunitario del Plan Nacional Argentina Contra el Hambre”.
La Postura del Gobierno: Defensa de la Gestión y Denuncias de Irregularidades
El Ministerio de Capital Humano, por su parte, negó la interrupción de la asistencia y sostuvo que la cuestión se había vuelto abstracta, ya que se estaban ejecutando políticas alimentarias de manera “continua y eficiente”. Argumentó que el objetivo de la administración actual es que los recursos lleguen de manera directa a los más vulnerables, evitando la intermediación de organizaciones para prevenir hechos de corrupción.
En este sentido, la cartera ministerial informó sobre la existencia de “comedores fantasmas” y otras irregularidades detectadas en auditorías, lo que motivó la radicación de denuncias penales. Defendió su facultad de revisar y reestructurar los programas existentes, señalando que la intervención del Poder Judicial en la definición de políticas públicas afectaría la división de poderes.
La Decisión de la Justicia: Un Fallo Estructural con Mirada a Futuro
El juez lo calificó como un “litigio estructural o complejo”, reconociendo la pluralidad de intereses y la necesidad de una solución con una “mirada prospectiva”, es decir, orientada a modificar una situación violatoria de derechos hacia el futuro.
En su sentencia, el magistrado resolvió lo siguiente:
Rechazo de la “vía de hecho”: Se desestimó el argumento de los demandantes de que la subejecución presupuestaria configuraba una “vía de hecho”, al considerar que su demostración requería un análisis técnico-contable que excede el marco de un amparo.
Reconocimiento del derecho a la alimentación: El fallo hace lugar parcialmente a la demanda, reafirmando el derecho a la alimentación como un derecho humano fundamental que el Estado debe garantizar.
Continuidad de los programas: Se ordena al Ministerio de Capital Humano continuar con la ejecución de las políticas públicas alimentarias vigentes, basándose en los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales. Esto significa que no se puede retroceder en el nivel de protección ya alcanzado.
Facultades del Ejecutivo: Se aclara que la decisión no impide que el Poder Ejecutivo pueda reestructurar, revisar y auditar los programas, ni crear nuevos planes, siempre y cuando se garantice la efectiva satisfacción del derecho a la alimentación.
Control y seguimiento: Se impone al Ministerio la obligación de presentar un informe mensual detallando el grado de cumplimiento de las políticas alimentarias, la cantidad de beneficiarios y la ubicación de los comedores asistidos.
Depuración del RENACOM: Se exhorta al Estado a depurar y actualizar el Registro Nacional de Comedores y Merenderos Comunitarios (RENACOM) para asegurar la transparencia y eficiencia en la asignación de recursos.
La sentencia de primera instancia fue posteriormente confirmada por la Sala III de la Cámara Contencioso Administrativo Federal, aunque modificó la imposición de costas, distribuyéndolas en el orden causado dada la complejidad del caso.
Sentencias completas
Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
EXPTE. CAF Nº 935/2024 “UNION DE TRABAJADORES
DE LA ECONOMIA POPULAR
Y OTRO c/ EN-M CAPITAL
HUMANO-RESOL 13/24 s/
AMPAROS Y SUMARISIMOS”
Buenos Aires, fecha de firma electrónica.-
Y VISTOS:
Estos autos caratulados en la forma que se indica en el
epígrafe, en trámite por ante este Juzgado Nacional de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7, que se encuentra en
condiciones de dictar sentencia, de los que;
RESULTA:
1.- A fojas 115/131, se presenta la Unión de Trabajadoras
y Trabajadores de la Economía Popular (en adelante, UTEP) y el Centro
de Estudios Legales y Sociales (en lo sucesivo, CELS), y promueven
acción de amparo colectivo en los términos del artículo 43 de la
Constitución Nacional contra el Estado Nacional – Ministerio de Capital
Humano (en adelante, MCH), con el objeto de garantizar el derecho a la
alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria y nutricional de todas
las personas que asisten a comedores y merenderos comunitarios,
proporcionando alimentos de calidad, adecuados y en cantidad suficiente
en atención a la obligación de progresividad y no regresividad en la
materia.
Solicitan, que el MCH cese su conducta omisiva –a la que
califican como una “vía de hecho”- mediante la cual ha interrumpido el
abastecimiento de alimentos e insumos para los comedores y merenderos
comunitarios.
En dicho marco, requieren el dictado de una medida
cautelar, en los términos del artículo 14 de la Ley N° 26.854, a fin de que
se ordene al demandado a la entrega de alimentos e insumos de forma
inmediata para el sostenimiento de los comedores y merenderos
comunitarios del Registro Nacional de Comedores y Merenderos
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#38650348#433630566#20241031222219746Comunitarios (en adelante, RENACOM), en el contexto de las Leyes
Nros. 25.724 y 27.642.
Hacen hincapié en que, cumplimentan con todos los
requisitos para la admisibilidad de la acción como un amparo colectivo, al
especificar la clase afectada, la legitimación, la representación adecuada
y la homogeneidad y pluralidad de los posibles afectados.
Precisan, que la accionada incumple con su obligación de
“garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria de toda la población
argentina, con especial atención a los sectores en situación de mayor
vulnerabilidad económica y social” (sic), en el contexto de los Planes
Nacionales de Seguridad Alimentaria (Resolución MDS Nº 2040/2003) y
Argentina contra el Hambre (Resolución RESOL-2020-8-APN-MDS) de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes N° 25.724 y 27.642.
Explican, que en la República Argentina existen más de
40.427 Espacios Socio Comunitarios conformados por comedores y
merenderos que reciben a niños, niñas, adolescentes y adultos mayores
para garantizarles un plato de comida al día, además de ser un espacio
de contención y asistencia.
Manifiestan que la demandada es el órgano competente
para dar plena efectividad a sus pedidos, ya que su función es garantizar
la seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza, el desarrollo de
igualdad de oportunidades para los sectores más vulnerables, en
particular para las personas con discapacidad, las niñas, los niños y
adolescentes, las mujeres y los adultos mayores, la protección de las
familias y el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias.
Detallan que la Administración Pública, a fin de cumplir
con dichas obligaciones, implementó tres instrumentos:
i) La Resolución ex MDS N° 2458/2004, por la que el
MCH tiene la facultad de subsidiar a personas físicas (por una única vez
si es dinero y sujeto a análisis si fuese otra prestación) o instituciones
(organismos gubernamentales, organizaciones no gubernamentales u
organizaciones sociales) a través de sumas de dinero, insumos, bienes y/
o servicios para dar respuesta a necesidades sociales que no puedan
resolverse en tiempo oportuno con recursos propios del Estado. Aclara
que esto es financiado con el Presupuesto Nacional.
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
ii) El Proyecto PNUD ARG/20/004 Revisión “A” “Abordaje
Comunitario del Plan Nacional Argentina Contra el Hambre”, mediante el
cual ingresan fondos internacionales específicos que tienen como objetivo
la transferencia de fondos a los comedores y/o merenderos que asisten a
población vulnerable. Explican que, mediante este programa, ingresaron
fondos internacionales específicos que tienen como objetivo general
favorecer la resignificación de la política alimentaria e impulsar y afianzar
acciones en todo el país, de acuerdo a las necesidades sociales y
alimentarias. Manifiestan que, por el mismo, el MCH transfiere fondos a
las organizaciones comunitarias que brindan servicios alimentarios, es
decir a los comedores y/o merenderos, y acompaña con asistencia
técnica y capacitaciones en alimentación, nutrición, alimentación y
género. Aclaran que su vigencia es hasta el 01/06/25.
iii) El “Plan Nacional de Seguridad Alimentaria”
establecido por la Ley N° 25.724, cuyo objetivo es garantizar el derecho a
la alimentación de todas las personas y posibilitar el acceso de la
población en situación de vulnerabilidad social a una alimentación
complementaria, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres
de cada región del país. Relatan que, para cumplir con estos fines, el
Estado resolvió: a) brindar apoyo alimentario a organizaciones
comunitarias (merenderos) por transferencia de fondos para el
financiamiento de meriendas reforzadas en los merenderos de las zonas
de mayor vulnerabilidad social; y b) otorgar asistencia alimentaria directa
por medio de una entrega mensual de modelos alimentarios a
organizaciones sociales, a fin de cubrir las necesidades primarias de las
personas. Puntualizan que, ambas, se ejecutan por medio de convenios
con las organizaciones y están establecidas en la Ley N° 25.724, los
Decretos Nros. 1018/03 y “2040/03” (sic) y se financiaban por el
Programa 26 “Políticas alimentarias” del Presupuesto Nacional.
Indican que, para el cumplimiento de este último plan, la
Administración Nacional diseñó el proyecto “Apoyo a comedores y/o
merenderos” con espacios socio comunitarios registrados en el
RENACOM y se celebraron convenios para la provisión de subsidios
monetarios o de entrega de alimentos e insumos con tal destino.
Destacan que el RENACOM fue creado con el objeto de
contar con información precisa y confiable que permita acompañar y
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#38650348#433630566#20241031222219746fortalecer las iniciativas sociales y comunitarias que brindan asistencia
alimentaria y nutricional y han sido validados por el ex Ministerio de
Desarrollo Social.
Afirman que, en el ejercicio 2023, el MCH contaba con un
presupuesto asignado de $2.073.416,30 y destinaba un 39,69%, a las
políticas alimentarias, un 48,17%, al programa Potenciar Trabajo, y un
10,36% a otros programas del Ministerio.
Relatan que ese presupuesto fue prorrogado por el
Decreto N° 88/23, sin perjuicio de que -a su juicio-, la partida fue
subejecutada, interrumpiendo por vías de hecho las políticas alimentarias
y dejando a comedores y merenderos comunitarios sin apoyo de ningún
tipo.
Insisten en que los tres programas descriptos tienen, en
la actualidad, fondos disponibles para ejecutarse y poder garantizar un
refuerzo alimentario, pero que la demandada no los ejecuta ni llegan
alimentos o fondos a estos centros comunitarios.
Aseveran, que esta conducta de parte del Estado
Nacional le provoca los siguientes perjuicios:
a) La omisión de fortalecer los comedores y merenderos
comunitarios que buscan garantizar el derecho a la alimentación, al que
colocan en riesgo junto con el derecho a la salud, a la vida digna y a la
integridad física y mental, y los demás previstos en los Instrumentos
Internacionales, en un contexto de crisis económica y social con un
aumento sostenido y generalizado de los precios de los alimentos.
b) Vulnera el derecho a la seguridad social reconocido en
los Instrumentos Internacionales de jerarquía constitucional.
Fundamentalmente, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales en el cual “[el comité del DESC sostuvo que] la
seguridad social como un bien social que permite mitigar la pobreza,
prevenir la exclusión social y promover la inclusión social, vinculándolo
directamente con la dignidad humana (…) destacó que uno de ellos es el
funcionamiento de un sistema en el ámbito nacional que garantice las
prestaciones correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales (…).
Particularmente en el caso de Argentina, el Comité recomendó fortalecer
las asignaciones sociales fundamentales para asegurar la alimentación de
las poblaciones desfavorecidas” (sic).
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
Agregan que, pese a las funciones del MCH, previstas en
el Decreto N° 8/23, en los hechos se verifica que dejó de proveer
alimentos a los comedores y merenderos y de brindar prestaciones
económicas necesarias para los espacios comunitarios puedan acceder a
garantizar el alimento de quienes así se lo requieren.
Citan jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación que alude al reconocimiento del derecho de la protección social,
en particular, en lo relativo a la pensión por invalidez de las personas
migrantes o del derecho de las mujeres privadas de libertad y el de sus
hijos al acceso a la asignación universal por hijo.
c) La decisión de interrumpir la entrega de insumos y
prestaciones monetarias a los espacios comunitarios, tiene un impacto
desproporcionado en las mujeres, que son quienes en gran medida
asumen las tareas de cuidado de niños, niñas, adolescentes y personas
mayores y quienes están principalmente a cargo de los comedores y
merenderos comunitarios en las organizaciones sociales. Explican que, la
interrupción de la entrega de alimentos y prestaciones monetarias
provoca que los cocineros y coordinaras que trabajan en los comedores y
merenderos tengan que llevar adelante su trabajo sin insumos y con una
importante sobrecarga de tareas ante la demanda de comida en un
contexto de crisis generalizada. Agregan que, estos espacios
comunitarios, son mantenidos por trabajadoras que no tienen
remuneración por estas tareas y que, además, prestan su labor en el
mercado y en sus hogares. Por ello, piden que se tenga en cuenta a la
hora de juzgar la perspectiva de género.
d) La gran mayoría de personas que son asistidas por los
grupos comunitarios son niños, niñas y adolescentes, así como mujeres
que generalmente son las madres o referentes de la crianza. Afirman que
la falta de acceso a una alimentación adecuada y del agravamiento de la
pobreza tiene un impacto irreversible en las infancias, condicionando sus
proyectos de vida, razón por la cual -entienden- que resulta necesario
considerar los estándares de derechos humanos vinculados.
Citan un informe de UNICEF para aseverar que el 51,5%
del total de niños, niñas y adolescentes del país, residen en hogares
cuyos ingresos no alcanzan para adquirir en el mercado una canasta
básica total de bienes y servicios, y un 13,2%, vive en hogares
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#38650348#433630566#20241031222219746extremadamente pobres o indigentes, con ingresos inferiores a los
necesarios para comprar una canasta básica de alimentos. Expresan que
eso equivale a 6,8 millones de personas menores de 18 años en la
pobreza monetaria y unos 1,7 millones en la pobreza monetaria extrema.
Finalmente, fundan en derecho, ofrecen prueba y hacen
reserva del caso federal.
2.- A fojas 124 se remite la causa al Sr. Fiscal Federal a
fin de que expida con relación a la competencia del Tribunal, quien
dictamina a fojas 135/137.
3.- A fojas 138/145, con fecha 06/03/24, el juzgado se
declara incompetente para entender en autos y ordena su remisión a la
Cámara Federal de la Seguridad Social, lo que se cumple el 07/03/24.
4.- A fojas 160, el 25/03/24, el Juzgado Federal de la
Seguridad Social Nº 7 se declara incompetente y remite las actuaciones a
este Tribunal –lo que se cumple el 09/04/24- (v. fs. 162).
5.- A fojas 138/145, se presentan la Asociación Civil
Amanecer de los Cartoneros, la Federación de Cooperativas de Reciclado
Limitada, la Fundación Firmeza y Tesón y la Asociación Civil La Salud en
Comunidad, en su carácter de organizaciones de la sociedad civil
nucleadas dentro de la UTEP, a fin de manifestar la “profunda
preocupación producto de la falta de cumplimiento por parte del Ministerio
de Capital Humano de la Nación en torno a garantizar los alimentos
básicos a la población, lo cual ha provocado que los merenderos y
comedores inscriptos en el Registro Nacional de Comedores y
Merenderos Comunitarios de Organizaciones de la Sociedad Civil
(ReNaCoM), como aquellos que desde nuestras entidades impulsamos …
se encuentran hoy en una situación crítica para poder contener la
creciente demanda alimentaria de los barrios donde desarrollan su
actividad” (sic).
6.- A fojas 253/261, con fecha 12/04/24, atento a la
gravedad de las denuncias formuladas por los amparistas, el Tribunal
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
reasume la competencia declinada a fojas 138/145, a fin de no postergar
el conocimiento del asunto, habida cuenta los derechos que se alegan
vulnerados, así como sus efectos disvaliosos. Asimismo, se ordena a la
UTEP-CELS que acrediten la existencia de una causa fáctica común
(conf. “Halabi, Ernesto c/P.E.N. –ley 25.873, dto 1563 s/ amparo ley
16.986”, sentencia del 24 de febrero de 2009, Fallos: 332:111).
Finalmente, respecto a la presentación realizada por la
Asociación Civil Amanecer de los Cartoneros, la Federación de
Cooperativas de Reciclado Limitada y Fundación Firmeza y Tesón, se
dispuso que aclaren la actitud procesal a seguir en estos obrados.
7.- A fojas 262/263, la “Asociación Civil el Amanecer de
los Cartoneros”, la “Federación de Cooperativas de Reciclado Limitada”,
la “Fundación Firmeza y Tesón” y la “Asociación Civil La Salud en
Comunidad” solicitan que se los reconozca en calidad de terceros
interesados en el marco del proceso, debido a que son entidades civiles
que afirman haber suscripto acuerdos con el ex Ministerio de Desarrollo
Social a los efectos de poder abastecer de comida a los cientos de
comedores comunitarios y merenderos.
8.- A fojas 262/265, el CELS y la UTEP manifiestan que la
causa fáctica común que provoca la lesión de los derechos que alegan es
“la interrupción de la provisión de alimentos e insumos a los comedores y
merenderos comunitarios inscriptos en el Registro Nacional de
Comedores y Merenderos Comunitarios de Organizaciones de la
Sociedad Civil (RENACOM) a través de vías de hecho y/o decisiones
administrativas que desconocemos”.
9.- A fojas 264, el Tribunal –previo a proveer- requirió que
indiquen las mencionadas asociaciones “el o los domicilios donde
funcionan los comedores o merenderos (cuya inscripción esté vigente en
el RENACOM), identifique la cantidad de habitantes que asisten a cada
uno de ellos, así como también la cantidad de comida que requiere
abastecer, por el entonces Ministerio de Desarrollo Social de la Nación o,
para el caso, los acuerdos suscriptos durante el primer trimestre del año
2023”.
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#38650348#433630566#2024103122221974610.- A fojas 275/276, el Tribunal tuvo por presentados a la
“Asociación Civil el Amanecer de los Cartoneros” y la “Federación de
Cooperativas de Reciclado Limitada”, por haber dado cumplimiento a lo
requerido a fojas 264, toda vez que denuncian estar inscriptos en el
RENACOM y aseveran poseer comedores en varias regiones, en los
términos del artículo 90, inciso 2°, del CPCCN.
Asimismo, se ordenó la remisión de la causa al Ministerio
Público de la Defensa a fin de que asuma representación y se expida
sobre la cuestión litigiosa, en los términos de los artículos 35 y 43 de la
Ley N° 27.149.
11.- A fojas 277/278, se presenta la Defensora Pública
Oficial ante los Tribunales Federales de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, asume la representación en los términos del artículo 103 del
Código Civil y Comercial de la Nación y adhiere a lo solicitado por el
CELS y la UTEP en su escrito inicial, “punto VI” (v. fs. 115/131) y a la
existencia de la causa fáctica común (v. fs. 262/265).
12.- A fojas 279, se tiene por presentada a la Defensora
Pública Oficial y por asumida la representación en protección de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes que asisten a comedores y
merenderos comunitarios en el territorio nacional.
13.- A fojas 291/304 –previo dictamen del Fiscal Federal
de fojas 280/289- el Tribunal entiende, de manera preliminar, que se dan
las circunstancias previstas en el Reglamento de Actuación en Procesos
Colectivos y solicita al Registro Público de Procesos Colectivos que se
expida en los términos de la Acordada CSJN Nº 12/16.
14.- En este orden, a fojas 305, el Sr. Fiscal Federal
dictamina que “no asumirá la calidad de parte en las presentes
actuaciones”.
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15.- A fojas 307/318, en virtud de lo informado por el
Registro Público de Procesos Colectivos, se declara –prima facie-
formalmente admisible la acción colectiva entablada.
En consecuencia, 1º) se identifica provisoriamente la
composición del colectivo, constituida por aquellas personas –entre los
cuales se encuentras los grupos calificados por las y los convencionales
constituyentes de la reforma del año 1994 como eternamente
desaventajados las niñas, niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores
y discapacitados, en los términos del artículo 75, inciso 23 de la
Constitución Nacional– que asisten a los comedores y merenderos
comunitarios registrados, validados y matriculados; 2º) se identifica como
objeto de la acción el restablecimiento de la entrega de alimentos e
insumos de forma inmediata para el sostenimiento de los comedores y
merenderos comunitarios registrados, validados y matriculados en el
Registro Nacional de Comedores y Merenderos Comunitarios; y 3°), se
identifica al sujeto demandado: Estado Nacional – MCH.
Además, se dispone la inscripción definitiva de la
presente acción en el Registro aludido y la publicación de edictos.
Asimismo, en uso de las facultades de dirección del
proceso (conf. art. 36 del CPCCN), el Tribunal requiere al MCH que
acompañe copia de los antecedentes administrativos pertinentes relativos
a la acción y, dé cuenta de la política pública destinada a garantizar el
derecho a la alimentación de las personas en situación de vulnerabilidad.
En particular, le solicita que: (i) Detalle los comedores y
merenderos inscriptos en el registro del “RENACOM”, informando su
domicilio y el responsable y/o referente del comedor y/o merenderos.
Asimismo, informar la fecha de registración, y la fecha de caducidad del
registro; (ii) Qué derechos y obligaciones implica la inscripción en el
registro del “RENACOM”; (iii) Detalle los comedores y merenderos con
inscripción definitiva en el “RENACOM” que en la actualidad se
encuentren “registrados”, “validados” y con matrícula “activa”; (iv) Informe
sobre el PNUD 20/004: Partidas asignadas; partidas recibidas; partidas
ejecutadas; desagregar detalle de destino de las partidas ejecutadas;
Anualizar el movimiento de fondo en cuestión; (v) Qué tipo de
organización y asociaciones suscribieron convenios en el marco del
PNUD y cuantos poseen y cuales tienen convenio vigente al 2024 y
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#38650348#433630566#20241031222219746cuales tenían Convenio Vigente al año 2023; (vi) Presupuesto ejecutado
por mes desde enero de 2023 a la fecha desagregado, especificando
montos destinados a la ejecución de Convenios por Resolución ex MDS
N° 2458/2004, Proyecto PNUD y Plan Nacional de Seguridad Alimentaria
Programa 26, incluyendo transferencia de fondos y cumplimiento en
especie desagregado por ubicación geográfica; (vii) Informe las partidas
presupuestarias asignadas 2022, 2023 y 2024 para la provisión del punto
anterior; (viii) Cantidad de procesos licitatorios y/o contrataciones para la
adquisición de alimentos y/o insumos destinados a la provisión de
alimentos para los períodos 2022, 2023 y 2024; y, (ix) Acompañe copia
de los dictámenes de las respectivas Comisiones Evaluadoras y los
consecuentes actos de adjudicación en cada una de los procesos
referidos en el punto anterior. Para el caso que no hubiera acto de
adjudicación, solo se deberá acompañar el acto administrativo de
clausura del proceso.
16.- A fojas 329/331 -a raíz de la publicación de los
edictos antes ordenada- se presenta el Movimiento Social Independiente
de Jubilados y Desocupados e informa que tiene comedores a su cargo,
por lo que solicita que el Tribunal lo tenga por presentado en su calidad
de tercero interesado.
17.- Así las cosas, a fojas 332, el Tribunal requiere a los
presentantes que acrediten personería y suscriban el escrito.
18.- A fojas 352/365, se presenta la AJUS La Plata,
Berisso y Ensenada Asociación Civil y solicita ser incorporada al proceso,
por “tener un interés en el resultado del litigio”.
19.- A fojas 366, se tiene por presentada a la AJUS La
Plata, Berisso y Ensenada Asociación Civil.
20.- A su turno, a fojas 382/384, se presenta la Fundación
Isla Maciel, y asevera tener interés en el pleito por contar “con comedores
comunitarios donde asisten a diario familias, niños, niñas, personas
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adultas mayores que se encuentran perjudicados ante la falta de entrega
de alimentos e insumos por parte del Ministerio de Capital Humano”.
21.- A fojas 385, el Tribunal solicita a la Fundación Isla
Maciel que acredite el vínculo invocado con el comedor comunitario
aludido.
22.- A fojas 397/439, el Movimiento Social Independiente
de Jubilados y Desocupados acompaña nómina de comedores con
preinscripciones en el RENACOM.
23.- Por su parte, a fojas 386/396, la Fundación Isla
Maciel acompaña la información requerida por el Tribunal.
24.- A fojas 440/445, se presenta la Fundación para el
Desarrollo de Políticas Sustentables (FUNDEPS) y manifiesta su interés
en participar en el proceso, por ser una asociación civil que trabaja en la
protección y promoción de políticas públicas de derechos humanos y, en
particular, por el derecho humano a la salud y a la alimentación
adecuada, y que tiene como fin asegurar el respeto y la tutela de los
derechos, libertades y garantías consagrados en la Constitución Nacional
y en los Instrumentos Internacionales de los que el Estado es parte.
25.- En consecuencia, a fojas 445, se tiene por
presentada a FUNDEPS y a la Fundación Isla Maciel en los términos del
artículo 90, inciso 2°, del Código de rito.
Asimismo, se ordena al Movimiento Social Independiente
de Jubilados y Desocupados que cumpla acabadamente con lo requerido
a fojas 332.
26.- Por conducto de los oficios DEO Nros. 14349926
y 14393138, del 18/06/24 y 19/06/24, respectivamente, el MCH remite la
información vinculada a lo solicitado en la resolución de fojas 307/318, de
lo que, a fojas 448, se corre traslado a las partes.
11
#38650348#433630566#20241031222219746Al respecto, por el oficio DEO Nro. 14349926, se
detallaron las políticas públicas implementadas en materia de
alimentación.
Por otra parte, se dio cuenta de los alcances e
implicancias de la inscripción de los comedores y merenderos en el
RENACOM, así como aquellos “registrados”, “validados” y con matrícula
“activa”.
Asimismo, se indicaron las asociaciones suscribieron
convenios en el marco del PNUD y cuántos poseen y cuáles tienen
convenio vigente al 2024 y cuáles lo tenían al año 2023.
Se detalló el presupuesto ejecutado por mes desde enero
de 2023 a la fecha, desagregado, especificando montos destinados a la
ejecución de Convenios por Proyecto PNUD, así como las partidas
presupuestarias asignadas 2022, 2023 y 2024.
Se mencionó la cantidad de procesos licitatorios y/o
contrataciones para la adquisición de alimentos y/o insumos destinados a
la provisión de alimentos para los períodos 2022, 2023 y 2024.
En último orden, sin sistematizar, se acompañó copia de
diversos actos administrativos, informes vinculados a las contrataciones
efectuadas en 2022 y 2023, registro de comedores y merenderos
preinscriptos, registro de comedores y merenderos con matricula vigente,
registro de comedores con registro PNUD 2023/2024, y demás
documental vinculada con la información requerida.
Todo ello en formato drive, en las siguientes carpetas:
“PROCEDIMIENTOS 23 ALIMENTOS”: compuesta por
diversos actos administrativos e informes vinculados a contrataciones
realizadas en el año 2023.
“PROCEDIMIENTOS 22 ALIMENTOS”: contiene diversos
actos administrativos e informes vinculados a contrataciones realizadas
en el año 2022.
“SSPS”: Consta de 7 archivos denominados:
i) “Registro Nacional de Comedores y Merenderos –
preinscriptos” (en formato excel) en el que se indican 47.531 comedores
preinscriptos en el RENACOM;
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ii) Memorándum ME-2024-62124624-APN-SSPS#MCH,
en el que se detallan las políticas públicas implementadas en materia
alimenticia, suscripto por el Subsecretario de Políticas Sociales;
iii) “2.IV. PNUD (1)”: Presupuesto ejecutado en el marco
de Convenios por Proyecto PNUD 20/004; desde enero de 2023 a la
fecha, desagregado por concepto.
iv) “2.V. Org. con convenios vigentes 2023 – 2024 PNUD”:
se listan los convenios vigentes en el marco del programa “Abordaje
Comunitario” PNUD ARG 20/004, para el año 2023 y 2024 –en solapas
separadas- con descripción del proyecto, CUIT, organización solicitante,
municipio y provincia y tipo de organización, en formato excel.
v) “2.IV. – 2.VII. PNUD”, en el que se detallan las partidas
asignadas para el año 2022, 2023 y 2024, indicando fecha, resolución y
monto en pesos. Para los años 2023 y 2024 se precisan, además, las
partidas recibidas y las ejecutadas, desagregadas en monto acreditado,
fecha,“e-sidif”, mes, monto alimentario, monto destinado a gastos
operativos y total ejecutado, en formato excel;
vi) “2.I y 2.III. Base Registro Nacional de Comedores y
Merenderos”, indicando 3615 comedores y merenderos inscriptos, que
poseen matrícula activa, y su ubicación geográfica, en formato excel;
vii) “2.IX. Actas 2023,2024. PNUD”: conteniendo actas
realizadas en el marco del PNUD ARG 20/004, vinculadas a las
Licitaciones Públicas IAL 2023 y 2024, en formato pdf.
Luego, mediante el oficio DEO 14393138, del 19/06/25, el
MCH volvió a detallar los Convenios vigentes con Organizaciones en el
marco del Proyecto PNUD 20/004 (v. supra, punto iv).
27.- A fojas 449/453 y 454/456, se presenta el MCH y sin
perjuicio de señalar que –a su entender- la totalidad de la información
requerida a fojas 307/318 ya fue aportada en autos, agrega información
complementaria.
Al respecto, destaca que el objeto de la presente acción
ha devenido abstracto “atento la situación actual en política alimentaria en
la presente administración”.
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#38650348#433630566#20241031222219746En ese orden, afirma que el derecho se encuentra
plenamente garantizado y se está ejecutando más presupuesto y
realizando más políticas públicas que en los ejercicios anteriores.
Enfatiza en que no se ha retrocedido sino que se ha
avanzado en materia de política alimentaria, a la par que la entrega de
alimentos a comedores es continua y eficiente, “estando además la
misma respaldada por otros planes de política alimentaria que a la luz de
las situaciones públicamente ventiladas (existencia de comedores
fantasmas, reventa de mercadería y demás situaciones oportunamente
denunciadas en el fuero criminal), resultan más eficientes y transparentes
y evitan la intermediación de organizaciones y terceros que nada tienen
que ver con el derecho alimentario de la población”.
Precisa que el objetivo de esta Administración es que los
recursos lleguen de manera directa a los más vulnerables, pues –según
indica- siempre que se establece un intermediario se predispone a que se
den hechos de corrupción.
Señala que “…ha entregado alimentos y tiene un plan
para su distribución futura; ha ejecutado en mayor medida los convenios
internacionales y el presupuesto en materia alimentaria que
administraciones anteriores…”, poseyendo amplia discrecionalidad en
este sentido, que el Poder Judicial no puede desconocer sin vulnerar la
división de poderes.
Acompaña además, el memorándum ME-2024-6594871-
APN-SSPS#MCH, por el que dio cuenta del Convenio suscripto con la
organización CONIN; el Programa general de distribución elaborado para
la entrega de los alimentos existentes en los depósitos ubicados en las
localidades de Villa Martelli, partido de Vicente López y Tafí Viejo
provincia de Tucumán; los Convenios suscriptos con organizaciones no
gubernamentales para asistencia de comedores y merenderos registrados
en el RENACOM; los alimentos distribuidos a la fecha y constancia de
entrega/recepción y destinatarios; y los Convenios y programas en trámite
de aprobación.
En tal sentido, incorporó -en un archivo en formato drive-
las siguientes carpetas:
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i) “Constancia de entrega de alimentos”, conteniendo a su
vez dos carpetas, en la que se exhibe el acta de recepción del 10/06/24 y
el informe IF-2024-65399076-APN-DL%MDS(1) (en formato pdf).
ii) “Salidas y distribución de alimentos”, detallando
beneficiarios y provincia (formato excel).
iii) “Punto 6. Convenios en trámite de aprobación”,
mencionando 28 Convenios que cuentan con dictamen jurídico y 1908
Comedores Comunitarios que se encuentran incorporando información
(formato excel).
iv) “Punto 4. Convenios suscriptos con ONG”. Allí se
indica la Resolución aprobatoria, la organización y el nombre del proyecto
(formato excel).
v) “Detalle de distribución de alimentos con fecha próxima
a vencer” (formato excel).
vi) “Detalle de alimentos con vencimiento posterior”
(formato excel).
vii) Convenio con CONIN (en formato pdf).
28.- A fojas 457, se corre traslado a las partes de las
respuestas de los oficios y de las manifestaciones vertidas por el MCH y
de la documentación acompañada a fojas 454/456 y 449/453.
29.- A fojas 508/522, la UTEP y el CELS contestan el
traslado conferido.
30.- A fojas 491/492, la Fundación Isla Maciel contesta el
traslado oportunamente conferido.
Describe el procedimiento llevado durante el año 2024
para que la Fundación obtenga el desembolso de los fondos para
alimentos por parte del MCH.
31.- A fojas 493/507, contesta el traslado la “Asociación
Civil Amanecer de los Cartoneros”, reproduciendo, en lo sustancial, los
argumentos esgrimidos por la UTEP y el CELS a fojas 508/522.
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#38650348#433630566#2024103122221974632.- A fojas 460, la Fundación para el Desarrollo de
Políticas Sustentables (FUNDEPS) contesta el traslado y adhiere a lo
expuesto por la UTEP y el CELS a fojas 508/522.
33.- A fojas 523, en cuanto ahora interesa, por razones de
celeridad, buen orden procesal y teniendo en cuenta la multiplicidad de
demandantes e intervinientes, se hace saber a las organizaciones
intervinientes que deberán designar a un representante adecuado para
tramitar la medida interina y la acción promovida.
34.- A fojas 524/525, la AJUS La Plata, Berisso y
Ensenada Asociación Civil, solicita el rechazo de lo manifestado por el
MCH y adhiere a lo expuesto por la UTEP y el CELS a fojas 508/522.
Postula, además, que el MCH se contradice pues, tras
sostener que lo que se pretende es la eliminación de intermediarios, luego
incorpora uno nuevo, la “Fundación Cooperadora de la Nutrición Infantil-
CONIN”.
Agrega que se desconoce si los comedores y merenderos
apadrinados por CONIN poseen una correcta inscripción en el
RENACOM. Aclara que lo que se repartirán son sólo aquellos alimentos
próximos a vencer en julio y agosto de 2024.
35.- A fojas 526, se tienen por contestados los traslados,
se da intervención a la Sra. Representante del Ministerio Público de
Defensa y se ordena librar oficio al Juzgado Criminal y Correccional
Federal N° 7, Secretaría 14, de esta ciudad, a fin de requerirle que se
informe el estado actual de las actuaciones caratuladas “Denunciado:
Pettovello, Sandra Viviana s/ Abuso de Autoridad y Viol. Deb. Func. Publ.
(art.248) Denunciante: Grabois, Juan y otros” (Expte. CFP N° 357/2024)
Asimismo, se dispone el libramiento del oficio al Estado
Nacional – MCH a fin de que en el plazo de cinco (5) días evacúe el
informe previsto en el artículo 8° de la Ley N° 16.986.
36.- A fojas 532/534, la Defensora Pública Oficial ante los
Tribunales Federales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contesta el
traslado conferido a fojas 457.
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En su dictamen afirma que, conforme se desprende de
las constancias de la causa, la Subsecretaria de Políticas Sociales de
Capital Humano informó los planes y programas vinculados a las
prestaciones alimentarias existentes que se encuentran vigentes en la
actualidad. Al respecto, mencionó “el Plan Nacional de Argentina contra el
hambre (RESOL-2020-8-APN-MDS), el Programa Nacional Alimentar
Comunidad (RESOL-2023-230-APN#MDS) y el Programa de Naciones
Unidas PNUD Abordaje Comunitario”.
Asimismo, destaca que la Convención sobre los Derechos
de los Niños coloca en cabeza del Estado el deber de adoptar medidas
apropiadas para ayudar a los padres, madres y a otras personas
responsables de los niños, niñas y adolescentes a dar efectividad a este
derecho y, en caso necesario, debe proporcionar asistencia material y
programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el
vestuario y la vivienda (artículo 27, pto. 3, CDN). Cita la observación
general número 7 del Comité de los Derechos del Niño, así como también
la Observación General número 12 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales de la ONU.
En ese marco protectorio, advierte que de las constancias
agregadas a la causa denunciadas por la demandada se evidencia que
los programas alimentarios por ella explicados estarían vigentes. En ese
contexto, a fin de asegurar que la totalidad de los comedores y
merenderos incluidos en los planes y programas denunciados puedan
encontrarse operativos y cumplir con sus tareas, resulta necesario que se
adopten medidas en el marco del presente proceso.
En base a lo expuesto, solicita que se ordene al Estado
Nacional de manera preventiva que mantenga las políticas alimentarias
que informó vigentes y asegure su ejecución, siempre que se verifiquen
los requisitos normativos esenciales que deben reunir los destinatarios,
hasta tanto se resuelva el presente “proceso constitucional” (sic).
Por otra parte, hace especial referencia a la escasa
información que se encuentra agregada en autos respecto de la situación
de los comedores que no cuentan con Convenios en el proyecto PNUD y
que se encuentran dentro del “Plan Nacional Alimentar Comunidad”.
Atento a ello, solicita que se adopten medidas para que las partes en este
proceso incorporen a la causa información relativa a la situación de los
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#38650348#433630566#20241031222219746comedores y merenderos, tanto de los “conveniados” como de los que no,
a fin de determinar el alcance efectivo de las políticas públicas
denunciadas por la accionada y, en su caso, peticionar medidas
adicionales en protección de los sectores de la población con mayor
vulnerabilidad.
Cita jurisprudencia vinculada a la petición cautelar que
realiza y manifiesta que, lo requerido, no obsta a “las facultades del Poder
Ejecutivo de reestructurar, revisar y auditar la ejecución de los diferentes
programas encarados contra el hambre”.
37.- A fojas 536/537, la AJUS La Plata, Berisso y
Ensenada Asociación Civil (AJUS) manifiesta que sus intereses serán
representados indistintamente por la UTEP y/o el CELS de manera
adecuada para la tramitación de la medida interina solicitada y la acción
colectiva promovida.
38.- A fojas 538/539, el MCH amplía la información
oportunamente acompañada, remitiendo, en esencia, a lo presentado en
el marco de la causa: “Denunciado: Pettovello, Sandra Viviana s/ Abuso
de Autoridad y Viol. Deb. Func. Publ. (art.248) Denunciante: Grabois,
Juan y otros” (Expte. CFP N° 357/2024).
39.- Con fecha 11/07/24, mediante el oficio DEOX Nº
14674796, el Juzgado Criminal Correccional Federal 7 – Secretaria Nº 14,
se dirigió a este juzgado, en el marco de la causa Nº CFP 357/2024/1 “
Incidente Nº 1 – DENUNCIANTE: GRABOIS, JUAN Y OTRO
DENUNCIADO: PETTOVELLO, SANDRA VIVIANA Y OTRO
s/INCIDENTE DE MEDIDA CAUTELAR”, a los fines de poner en
conocimiento que la mencionada causa se inició el 05/02/24 con motivo
de la denuncia realizada por el Dr. Juan Grabois, en la que advirtió la
suspensión, por parte del MCH, de la entrega de alimentos en comedores
comunitarios ubicados en todo el país.
Precisó que la investigación se encuentra delegada en la
Fiscalía Federal N° 10 (cfr. art. 196 del CPPN y cctes), interviniendo como
querellantes la “Asociación Civil El Amanecer de los Cartoneros” y la
“Asociación Coordinadora de Entidades Intermedias”.
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En este contexto, indicó que el pasado 26/05/24, se
resolvió encomendar al MCH que, en el marco de sus competencias y
obligaciones, elabore un plan de distribución de alimentos, de ejecución
inmediata, en atención a su tipo, cantidad, fecha de vencimiento y grupo
de destino; informándolo de manera precisa en el plazo de 72 horas (cfr.
arts. 23 del CP, 81 del CPPN, 5.n de la ley 27.372 y 232 del CPCC)”.
Añadió que, en dicha oportunidad, se requirió además
que la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia del MCH, informe al
juzgado: “1- El detalle del stock actual de los alimentos almacenados en
los depósitos ubicados en las localidades de Villa Martelli, Vicente López,
Provincia de Buenos Aires, y Tafí Viejo, Provincia de Tucumán…; 2- Los
registros de ingreso y egreso de mercadería desde diciembre de 2023
hasta la fecha; 3- Los expedientes administrativos en los que haya
tramitado la adquisición de los alimentos almacenados, junto con toda
otra actuación y/o documentación vinculada”.
Señaló que, con posterioridad, el 01/06/24, tras advertir
las diferencias con relación al stock de alimentos informado en las
distintas instancias, se solicitó al Juzgado en lo Criminal y Correccional
Federal con jurisdicción en la localidad de Vicente López, Provincia de
Buenos Aires, que disponga la orden de presentación con allanamiento
en subsidio del “Centro Operativo Martelli” de la Dirección de Logística del
Ministerio de Capital Humano de la Nación, a efectos de que: a) se
constate lo informado por el MCH en cuanto al tipo de producto, marca,
lote y cantidad de alimentos y sus respectivas fechas de ingreso y
vencimiento, b) se pueda identificar, si es que está determinado, el
destino de aquellos; c) se aporten los remitos o cualquier otro documento
identificatorio; d) se aporte la información respecto a toda otra mercadería
que se encuentre allí; e) si es que existe algún libro de registros o
novedades, se aporte para su correcta preservación; y f) se registre en
video y en fotos las instalaciones y el estado actual de la mercadería
almacenada.
Asimismo, hizo saber que la medida cautelar dispuesta
fue apelada por el MCH y confirmada por la Sala II de la Cámara del fuero
05/06/24. Contra dicho resolutorio, la parte interpuso recurso de casación,
que fue declarado inadmisible por la Sala II de la Cámara Federal de
Casación Penal con fecha 02/07/24.
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#38650348#433630566#20241031222219746Finalmente, informó que el MCH puso en conocimiento de
ese Tribunal: A) La suscripción de un convenio con la Fundación CONIN
en el marco del cual se habrían distribuido, al 19 de junio del año en
curso, 465.464 kilos de leche en polvo que se encontraba próxima a su
vencimiento y 4.339 kilos de harina de maíz. B) La remisión de 21.168
unidades de arroz con carne, 21.168 unidades de locro, 7.200 unidades
de pasta de maní, 2.520 unidades de aceite y 1.200 unidades de frazadas
de una plaza a la Provincia de Santa Cruz, en respuesta a dos
requerimientos efectuados por el Ministro de Gobierno de esta provincia
con motivo de la contingencia climática que actualmente la afecta. C) Que
se convocó a los Ministerios de Desarrollo Social provinciales a participar
en la distribución de los alimentos que posee en stock en las escuelas
vulnerables del país, habiendo adherido la totalidad de las provincias, con
excepción de Tierra del Fuego (por los costos logísticos).
41.- A fojas 887/912, el Estado Nacional – Ministerio de
Capital Humano contesta el informe del artículo 8º de la Ley Nº 16.986.
De manera previa, reseña la documentación que
acompañara en el expediente para luego afirmar que, contrariamente a lo
sostenido por las amparistas, nunca interrumpió políticas públicas
alimentarias.
En ese sentido, considera que la cuestión devino
abstracta, evidenciándose una ausencia de “caso”, pues las prestaciones
nunca fueron denegadas, la seguridad alimentaria de la población
vulnerable jamás estuvo en riesgo y “no existen trámites posteriores
pendientes de resolución y/u otorgación” (sic).
Luego, plantea la falta de legitimación activa de las
asociaciones actoras como defensa de fondo.
Al respecto, afirma que el artículo 2, inciso b) del estatuto
de la UTEP, no contempla la facultad de estar en juicio en nombre de sus
miembros ni de terceros.
Respecto del CELS, arguye que la lectura de su estatuto
constitutivo conduce a idéntica conclusión, ya que dicho instrumento no le
otorga facultades para intervenir en procesos judiciales en representación
de intereses ajenos.
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Entiende que ese requisito tampoco se verifica con
relación a las asociaciones que adhirieron posteriormente, en tanto que
ningún sujeto se encuentra genéricamente habilitado para intervenir en
cualquier causa judicial más allá de su objeto.
Por otro lado, tras una negativa general y particular de
rigor, desconoce la documentación acompañada en el escrito de inicio y
contesta el informe previsto en el artículo 8 de la Ley Nº 16.986.
Señala que no se encuentran reunidos en la especie, los
requisitos del amparo colectivo, pues no se efectúa una individualización
precisa y detallada de un grupo homogéneo, determinado o determinable
de personas; sino que, por el contrario, el derecho es divisible, ya que
todas las personas que concurren a los comedores y merenderos de todo
el país no se encuentran en igual situación ni serían afectados de la
misma manera por los hechos y omisiones que se le endilgan.
Añade que el sub lite también involucra eventuales
derechos de carácter patrimonial e individual, cuya tutela corresponde
exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados.
Cita jurisprudencia del Máximo Tribunal para hacer
hincapié en que de la ampliación de la legitimación procesal del artículo
43 de la Constitución Nacional, no se sigue una automática aptitud para
demandar, sino que es menester verificar la existencia de una cuestión
susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción.
Expone que los intereses de incidencia colectiva, son
intereses individuales pero idénticos al de muchos otros, por lo que en
muchos casos se justifica que todos esos sujetos integren una clase; sin
embargo, a su entender, en la presente causa, las diferentes situaciones
en que se encuentran los pretensos beneficiarios los convierte en
individuales, sin que constituyan una “clase”.
En cuanto al fondo del asunto, manifiesta que la
pretensión esgrimida –que, según entiende, trasunta en imponerle una
manera de distribuir fondos, alimentos e insumos por fuera de las políticas
públicas específicamente diseñadas e implementadas al efecto y a
personas a determinarse- implica una grave afectación a la división
constitucional de competencias, que implica una intromisión del Poder
Judicial en las facultades propias del Poder Ejecutivo Nacional.
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#38650348#433630566#20241031222219746Aduce que la política implementada es diseñada
cuidadosamente por especialistas en asistencia social, medicina,
nutrición, derecho administrativo y otras disciplinas, para garantizar la
seguridad alimentaria de la población en situación de vulnerabilidad
social, sin que se trate de una simple distribución de alimentos.
Refiere que por expreso requerimiento del Tribunal, se
acompañó profusa información que acredita el debido cumplimiento de
estas políticas y que no fue cuestionada por las amparistas.
Propugna que los programas establecidos superan un
examen de legalidad dado que: a) se tomó una opción entre las posibles y
razonables para atender las necesidades de las personas en estado de
vulnerabilidad social; b) es resorte del MCH establecer un sistema ágil y
sencillo donde la actividad que deben realizar los beneficiarios es cumplir
los requisitos legales; c) ello constituye la mejor y más segura forma de
manejar fondos públicos, cuyos movimientos y erogaciones son regulados
por normativa presupuestaria.
Resalta que la pretensión esgrimida también deviene
irrazonable, ya que su materialización conllevaría destinar recursos
presupuestarios por fuera de su destino legal asignado, así como el
dictado de nueva normativa para establecer la legalidad y logísticas
alternativas para adecuar las políticas públicas a las exigencias de la
parte actora.
Es por ello que, a su entender, de accederse a lo
requerido, paradójicamente, se terminaría perjudicando el Interés
Superior de los NNyA, consagrado por normas de rango constitucional y
convencional y por la Ley Nº 26.061 pues, al retrotraer el procedimiento,
se ralentizaría o entorpecería la entrega de prestaciones alimentarias.
Por otra parte, señala que, para el otorgamiento de
subsidios es condición inexcusable la inscripción o preinscripción en el
RENACOM, en cuyo marco las entidades están obligadas a informar
permanentemente ante la Dirección Nacional De Seguridad Alimentaria
(área RENACOM) cualquier modificación, quedando facultada esta última,
a requerir dicha información, así como a realizar visitas institucionales y a
ejercer funciones de contralor.
En particular, manifiesta que la coactora “El Amanecer De
Los Cartoneros” recibió subsidios que tramitaron por el expediente
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electrónico NºEX-2022-132023770-APN-DPYEPA#MDS y cuya rendición
de cuentas fue observada y comunicada a la organización, quien nunca
subsanó tales observaciones, pero adhirió a esta acción.
Resalta que, en este escenario, atento la ausencia de
rendición de cuentas, “conminar[la] a renovar obligaciones con estas
entidades genera serias dudas acerca de si los alimentos llegarán a su
población destino”.
Por otra parte, relata que, en ejercicio de su facultad de
control, realizó una auditoría por la que relevó comedores y merenderos
preinscriptos en el RENACOM; cuyo resultado parcial arrojó domicilios
inexistentes, espacios que no funcionaban más como tales e incluso que
en predios denunciados jamás había funcionado comedor o merendero
alguno. Explica que, ante esta situación, radicó una denuncia penal, que
tramita actualmente ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 4,
Secretaría 8 bajo el expediente CFP Nº 1769/2024, denunciando allí la
imposibilidad de validar la existencia determinados comedores y
merenderos.
De otro lado, menciona que los convenios suscriptos por
con la Asociación Civil El Amanecer de los Cartoneros y la Federación De
Cooperativas De Reciclado Limitada en el marco del convenio PNUD
fueron pagados y se encuentran vencidos, careciendo además, de
rendición de cuentas.
Expone que, pese a lo anterior, se encuentra cumpliendo
regularmente con el programa PNUD mediante la suscripción de
convenios con otras entidades así como con la entrega de alimentos a
comedores y merenderos. Destaca que, de tal forma, el hecho de que no
hayan sido renovados determinados convenios con las asociaciones
demandantes no puede conducir a la conclusión de que no haya cumplido
con sus obligaciones.
formula reserva del caso federal.
Finalmente, ofrece prueba documental e informativa y
42.- A fojas 914/977, el Juzgado hizo lugar a la medida
cautelar requerida por la Sra. Defensora Pública Oficial y, en
consecuencia, dispuso que el MCH no innove respecto de los planes y
programas enunciados en los considerandos IX.2.2, IX.2.3 y IX.2.4 de
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#38650348#433630566#20241031222219746dicho decisorio, los cuales deberían ser cumplidos de manera cabal,
estricta y sin dilación o interrupción alguna.
Sin perjuicio lo expuesto, hizo saber que lo decidido no
obstaba a las facultades que posee el Poder Ejecutivo Nacional de
reestructurar, revisar y auditar la ejecución de los diferentes programas y/
o planes. Así como tampoco, la potestad de creación de nuevos
programas complementarios siempre que el colectivo identificado y, a
quien se encentra dirigida el programa satisfaga de manera efectiva su
derecho.
Asimismo, señaló que lo resuelto no trae aparejado la
imposibilidad del ejercicio del poder de policía que detenta la autoridad de
contralor sobre los comedores y/o merenderos “preinscriptos” y/o
“matriculados” con o sin convenio del PNUD.
En otro orden, requirió al MCH, un informe mensual
acerca del desarrollo de las políticas públicas vinculadas con los
comedores y/o merenderos, que tiene por finalidad la satisfacción del
colectivo que allí asisten y la cantidad de población beneficiada
discriminada por su ubicación geográfica.
Además, solicitó a las partes que dieran cumplimiento con
la información requerida en el considerando XV de dicho resolutorio, en el
plazo allí indicado. Al respecto, la información requerida constaba de que
las partes, según corresponda:
1) enviaran copia de los convenios vigentes celebrados
en el marco del PNUD en los períodos 2023 y 2024;
2) informaran la cantidad de personas titulares de
Tarjetas Alimentar en el año 2023 y quiénes son las/los titulares a la fecha
de este beneficio, en el año 2024;
3) adjuntaran copia de los veintiocho (28) proyectos de
Convenio referidos en la respuesta de fojas 449/453 y 454/456 (pto. 6 del
archivo formato Excel incorporado en enlace de acceso) con sus
respectivos dictámenes jurídicos e informe el estado de los mismos;
4) informaran el estado del trámite de los comedores que
se encuentran en etapa de preparación de documentación, previa a la
suscripción de los convenios, si los mismos fueron relevados en
existencia y la población que participa en aquellos;
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5) informaran la cantidad de personas alcanzadas por las
políticas públicas descriptas en su contestación presentada mediante
DEOX Nros. 14349926 y 14393138 (de fechas 18/06/24 y 19/06/24
respectivamente) y en su presentación de fojas 449/453 y 454/456,
durante 2023 y habida cuenta las políticas públicas desarrolladas en
2024, respecto de esta temática, con las modificaciones y ampliaciones
de las personas beneficiarias de la Tarjeta Alimentar, cuántas personas
estarían alcanzadas con la instrumentación de los planes descriptos en
las presentaciones mencionadas;
6) informara el MCH si alguna las políticas públicas
descriptas en los oficios DEO Nros. 14349926 y 14393138, en el
Memorándum N° ME-2024-65948714-APN-SSPS#MCH -acompañado a
fojas 449/453 y en las presentaciones de fojas 449/453 y 454/456 se
realiza con la coordinación de los estados provinciales, municipales y/o
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se requirió también que detallara en
qué consiste la intervención de cada una de las jurisdicciones en la
ejecución de las acciones positivas y toda la información que considerase
pertinente para ilustrar sobre lo requerido;
7) remitiera el MCH los convenios suscriptos con el área
de desarrollo social -Ministerio o Secretaría, según correspondiese- de las
jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el
marco del programa de distribución de alimentos implementado, en virtud
de lo informado por el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional
Federal N° 7 – Secretaria Nº 14 en los autos caratulados “Denunciado:
Pettovello, Sandra Viviana s/ Abuso de Autoridad y Viol. Deb. Func. Publ.
(art.248) Denunciante: Grabois, Juan y otros” (expte. N° CFP 357/2024) y
lo manifestado por el Ministerio de Capital Humano en su presentación
del 11/07/24;
8) informara el MCH la población alcanzada por la
distribución de esa mercadería;
9) informara el MCH, en relación con los comedores que
tienen convenio PNUD vigente, la cantidad de personas que usufructúan
los beneficios de tal convenio, detallando el comedor y/o merendero y su
ubicación geográfica.
acción colectiva al CELS.
Por último, designó como representante adecuado de la
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#38650348#433630566#2024103122221974643.- A fojas 1212/1217, la Asociación Civil El Amanecer
de los Cartoneros, solicitó la habilitación de feria a los efectos de
garantizar el cumplimiento de la medida cautelar dictada en autos.
Peticionó también que se ordenara al MCH a hacer efectiva la entrega de
alimentos y los fondos asignados a través de los distintos programas de
política alimentaria a los comedores denunciados.
Aclaró además, que el 22/12/22 suscribió un Convenio
bajo la Resolución ex MDS Nº 2458/2004, y en el marco del Programa
Argentina Contra el Hambre -identificado como CONVE- 2022-
137720402-APN-DPSA#MDS, tramitado por expediente N° EX-2022-
132023770-APN-DPYEPA#MDS- con el objeto de abastecer 159
comedores.
Agregó que, el plazo de ejecución del referido convenio
finalizó el 31/07/2023, la rendición de los fondos ejecutados fue
presentada el 24/07/23 y las subsanaciones solicitadas fueron realizadas
el 20/09/2023, pese a lo cual recién el 16/05/2024, desde el MCH
volvieron a remitir observaciones a la rendición efectuada, que fueron
inmediatamente subsanadas el 24/05/2024, aseverando que “la rendición
de cuentas presentada hace ya casi un año, aún se encuentra pendiente
de análisis y aprobación por parte del Ministerio”.
44.- A fojas 1218, el Juzgado de feria recibió la causa y
ordenó la vista al Sr. Fiscal Federal, a fin de que se expidiera respecto del
pedido de habilitación de feria judicial.
45.- A fojas 1219/1221, el CELS solicitó la apertura de la
feria judicial y ratificó en todos sus términos el escrito presentado por la
Asociación Civil El Amanecer de los Cartoneros a fojas 1212/1217.
46.- A fojas 1222/1223, el Sr. Fiscal Federal consideró
que podría habilitarse la feria judicial a los fines peticionados, lo que así
se dispuso a fojas 1224.
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FEDERAL 7
47.- A fojas 1225/1228, la Asociación Civil El Amanecer
de los Cartoneros solicitó que el MCH cumpliera debidamente con lo
dispuesto en la medida cautelar de fojas 914/977.
48.- A fojas 1229/1231, el CELS ratificó la presentación
efectuada por la Asociación Civil El Amanecer de los Cartoneros a fojas
1225/1228.
Por otro lado, rememoró que la Fundación Isla Maciel (en
adelante, FIM), en su escrito de fojas 382/384, había informado que en el
comedor “Mártires Populares de Isla Maciel” se repartían 4.064 raciones
semanales de comida -entre almuerzos y cenas- y 1.304 desayunos y
meriendas; que la cantidad de personas asistentes era de 653, de las
cuales 390 eran niños y niñas. Indicó que, desde diciembre del 2023, no
habían recibido ningún tipo de asistencia por parte del MCH, lo que derivó
en la reducción de raciones, a la par del crecimiento de la demanda diaria
de asistencia a dicho comedor.
Denunció que, desde el 27/12/23, no se percibían
alimentos del programa Alimentar Comunidad. Refirió que, ínterin,
únicamente habían sido percibidos un mil cuatrocientos (1.400) budines y
un mil cuatrocientos (1.400) panes dulces, junto a cien (100) leches en
polvo a fines de enero del 2024, por lo que el comedor debió cerrar sus
puertas a partir del 01/01/24.
Respecto de dichas peticiones, narró que, el MCH,
supervisó los comedores “Monseñor Angelelli de Merlo” y “Mártires
Populares de Isla Maciel”, donde se había constatado que, a pesar del
incendio sufrido en la sede del comedor, habían sido capaces de
mantener el servicio en otra sede, lo que requirió la incorporación de una
nota dando cuenta del evento y cambio de domicilio, así como una nueva
preinscripción en el RENACOM.
Finalmente, insistió en que, al 22/07/24, el MCH
continuaba incumpliendo sus compromisos legales.
49.- A fojas 1232, se intimó al MCH a que “acredite, en
forma documentada” y dentro del plazo de 48 horas, haber dado
cumplimiento con lo ordenado en el punto 2) de la resolución de fojas
914/977.
27
#38650348#433630566#2024103122221974650.- A fojas 1233/1238, el MCH interpuso revocatoria con
apelación en subsidio contra el auto de fojas 1232, de la cual, a fojas
1239, se ordenó el traslado pertinente por el plazo de veinticuatro (24)
horas. A su vez, se dispuso la suspensión de la intimación cursada en la
providencia atacada.
51.- A fojas 1240/1243, la Asociación Civil El Amanecer
de los Cartoneros, la FIM y el CELS contestaron el traslado conferido a
fojas 1239 y solicitaron el rechazo de los reparos esgrimidos por el MCH.
52.- A fojas 1244, el Juzgado de Feria desestimó la
revocatoria interpuesta contra la providencia de fojas 1232 y la apelación
deducida subsidiariamente.
Asimismo, intimó al MCH a que cumpliera debidamente
con lo dispuesto en la providencia en cuestión.
Sin perjuicio de ello, aclaró que por “acredite en forma
documentada” refiere a que se adjunte una nota emitida por la autoridad
competente del MCH que manifieste si los programas y/o planes
alcanzados por la medida cautelar se encuentran ejecutándose -en forma
normal y continua- ; o si existió alguna demora o contingencia que pudo
haber llevado a la actora a formular la petición del 22/07/24 que fue
receptada por el Tribunal a través de la intimación cursada y en resguardo
del derecho tutelado cautelarmente.
53.- A fojas 1246/1249, el MCH acompañó una nota
suscripta por la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia,
mediante la cual hizo saber que la totalidad de programas y planes a
cargo de esa Secretaría se encontraban en ejecución.
Por tal motivo, solicitó que “se tenga por acreditado en
forma documentada el cumplimiento de la medida cautelar dictada en
autos”.
54.- A fojas 1246, atento la finalización de la feria
invernal, este Juzgado recibió la causa e hizo saber a las partes que la
habilitación de feria había sido dispuesta “al único efecto de proseguir con
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la tramitación del cumplimiento de la medida cautelar resuelta en la
causa”, y aclaró que el plazo fijado en la medida cautelar para el
cumplimiento de la información requerida en el considerando XV de tal
resolución se computaría a partir del día de la fecha (29/07/24).
A su vez, determinó que las partes debían tener presente
que la tutela cautelar oportunamente otorgada se circunscribía a que el
MCH “no innove respecto de los planes y programas que enumera en su
presentación de fojas 449/453 y DEO N° 14349926 y respecto de los
cuales afirmó que estén vigentes. /// Ello, sin perjuicio de las facultades
del Poder Ejecutivo Nacional de reestructurar, revisar y auditar la
ejecución de los diferentes programas y/o creación de nuevos programas
complementarios siempre que signifique mejoras, desde la óptica del
principio de progresividad, así como el poder de policía que detenta la
autoridad de contralor sobre los comedores y/o merenderos ‘preinscriptos’
y/o ‘matriculados’ con o sin convenio del PNUD. /// Precisamente, la
medida articulada no importa la sustitución de la Administración en la
determinación de las políticas y en la aplicación de criterios de
oportunidad, mérito o conveniencia en cuestiones que presentan un
importante contenido técnico, reemplazado así la actividad del organismo
competente mediante directivas concretas que se traducen en una suerte
de plan (conf. Jz. Nac. Crim. y Corr. Fed. N° 7, in re: ‘Denunciado:
Pettovello, Sandra Viviana…’, op. cit., del 26/05/24 y sus citas). /// Lo
decidido, no pasa por alto que, es incuestionable que no es función de la
jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el gobierno
y, en estos términos, es que la Constitución Nacional les asigna
facultades a los restantes poderes para que, implementen los programas
o alternativas destinadas a satisfacer el derecho a la alimentación (Fallos:
335:452 y, CSJN ‘Candia Acosta, Reina Teresa y otro s/ queja por
denegación del recurso de inconstitucionalidad denegado en Echenique,
Karolyn y otros s/ otros procesos incidentales’, CSJ 770/2017/RH1,
sentencia del 16/02/19), razón por la cual, reitero lo aquí establecido, de
conformidad con lo dictado por la Sra. Defensora Pública Oficial se
circunscribe a las políticas públicas que la propia accionada asegura que
están vigentes y está ejecutando conforme se desprende de la
prestaciones de fojas 449/453 y DEO N° 14349926″.
29
#38650348#433630566#20241031222219746Por otro lado, resaltó que en el decisorio cautelar se
había identificado como sujeto titular del derecho que se consideraba
vulnerado a las personas que conforman el colectivo.
Rememoró que, en autos, la parte actora había
promovido una acción de amparo colectivo, circunstancia que había
motivado la designación del CELS como representante adecuado, en
función de las condiciones de dicho sujeto en el campo de los derechos
humanos.
Finalmente, indicó a las partes que la conducta procesal
que adoptaran y desplegaran durante la tramitación de proceso
resultarían relevantes a los fines de juzgar la procedencia de las
respectivas pretensiones.
55.- A fojas 1250, se corrió traslado de la presentación de
fojas 1246/1249.
A su vez, se dispuso que, contestado o vencido el plazo
para la respuesta del traslado conferido, se remitiera la causa a la Sra.
Defensora Pública Oficial, a fin de que se expidiera respecto de los
planteos de las partes, quedando facultada para que, en caso de
considerarlo necesario, indicara y peticionara las medidas de prueba que
estimara conducentes para la prosecución del proceso y para el eventual
dictado de una sentencia de mérito.
56.- A fojas 1251/1252, el CELS contestó el traslado
conferido.
Adujo que el MCH persistía incumpliendo la medida
cautelar otorgada, en tanto -según refirió- no surgía evidencia alguna de
su cumplimiento.
Así pues, solicitó que se ordenara al MCH la adopción de
las medidas necesarias para asegurar la provisión de alimentos a los
comedores o, cuanto menos, de aquellos denunciados en las
presentaciones de fojas 1225/1228, 1229/1231 y 1240/1243.
57.- A fojas 1253, se tuvo por contestado el traslado y se
ordenó la remisión de los autos a la Sra. Defensora Pública Oficial.
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58.- A fojas 1254/1255, el MCH puso en conocimiento del
Juzgado que, en el marco de la causa penal caratulada “Denunciado:
Pettovello, Sandra Viviana s/ Abuso de Autoridad y Viol. Deb. Func. Publ.
(art. 248) Denunciante: Grabois, Juan y otros” (expte. N° CFP 357/2024),
su parte había evacuado -por conducto del Memorándum N° ME-2024-
81039825-APN-SSPS#MCH- las intimaciones cursadas por el juzgado
actuante vinculadas al cumplimiento de políticas alimentarias.
Adjuntó a dicha presentación, la siguiente documentación:
A) El Memorándum N° ME-2024-81039825-APN-
SSPS#MCH (agregado a fs. 1257), en el link allí indicado.
B) La Nota N° NO-2024-79897115-APN-SNNAYF#MCH,
por la cual la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
consideró oportuno un incremento del 40% en el valor de las prestaciones
alimentarias llevadas a cabo en el marco del “Programa Abordaje
Comunitario PNUD ARG 20/004” (v. fs. 1258).
C) La Disposición N° DI-2024-1-APN-SSPS#MCH, del
01/04/24, por la que se rectificó la fecha pre-impresa en los contratos de
adquisición de productos alimentarios de los lotes Nros. 1, 2, 4 y 5
(700.000 paquetes de un kilogramo de leche entera en polvo, 700.000
paquetes de un kilogramo de arroz blanco, 300.000 paquetes de un
kilogramo de leche en polvo y 300.000 paquetes de un kilogramo de arroz
blanco, respectivamente; v. fs. 1259/1262).
59.- A fojas 1263/1264 y 1265/1266, el MCH puso en
conocimiento del Juzgado la situación del Programa Abordaje
Comunitario PNUD ARG 20/004.
Informó que el incremento del 40% de dicho programa,
propuesto en la Nota N° NO-2024-79897115-APN-SNNAYF#MCH
correspondiente a la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y
Familia, se aplicaría sobre el valor de la prestación alimentaria, esto es, la
suma de $8.308.997.000.
Refirió que, en ese entonces, la prestación alimentaria
principal (almuerzo o cena) cubría un promedio de doscientas sesenta y
cuatro (264) calorías por persona, y que con el incremento aludido
alcanzaría las trescientas ochenta y seis (386) calorías.
31
#38650348#433630566#20241031222219746Prosiguió aseverando que las prestaciones secundarias
(desayuno o merienda) alcanzaban un total de doscientas (200) calorías,
valor que aumentaría a doscientas cuarenta y cinco (245) con el
incremento en cuestión.
A su vez, ejemplificó el aumento señalado de las raciones
y los módulos en cuanto a su valor económico.
Destacó luego que la actividad desplegada por su parte
respecto al cumplimiento de las medidas de autos resultaba patente, lo
cual solicitó que se tuviera presente a sus efectos.
60.- A fojas 1275/1276, la Sra. Defensora Pública Oficial
contesta la vista conferida a fojas 1250.
Al respecto, considera que de la información suministrada
por la demandada no se lograba individualizar qué organizaciones y/o
comedores comunitarios recibieron y/o recibían, en dinero o en especie,
las sumas que la demandada había denunciado haber ejecutado hasta el
momento.
Señala pues que no se encontraba acreditado en el
expediente el destino de los fondos transferidos en el marco del PNUD
ARG/20/004, así como tampoco surgía individualizado en autos el destino
concreto de los fondos transferidos a la Organización de Estados
Iberoamericanos a través de la Resolución N° 2024-50-APN-MCH.
Por ello, solicita que se entregara información completa y
sistematizada que permitiera -de manera sencilla y eficaz- individualizar,
de acuerdo a cada uno de los planes y programas vigentes, qué
organizaciones y/o comedores y/o merenderos comunitarios habían
recibido y/o recibían recursos económicos y/o prestaciones alimentarias
en el transcurso del 2024, precisando su monto y/o cantidad y especie.
A su vez, pretende que la demandada actualizara en
autos la información relativa a los alimentos que se encontraban en
depósitos y que estaban siendo analizada en la causa penal referida en
reiteradas ocasiones. Concretamente, que informara el destino y cantidad
de alimentos distribuidos a la fecha, indicando si aún quedaba mercadería
por distribuir y el cronograma previsto para ello.
Por último, estima pertinente solicitar a la demandada que
acompañara los actos administrativos a través de los cuales se había
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dispuesto la compra de la mercadería referida, a fin de determinar la
partida presupuestaria utilizada y la finalidad que le fuera adjudicada.
61.- A fojas 1277/1286, este Juzgado hizo saber al MCH
que debía informar el estado de los trámites de reinscripción y rendición
de cuentas de los comedores y/o merenderos comunitarios, así como
también, si aquellos que eran abastecidos por el convenio suscripto por la
“Asociación Civil Amanecer de los Cartoneros” habían sido relevados y
verificados.
Por otro lado, dispuso que la demandada debía
acompañar los expedientes administrativos relacionados con la petición
de reinscripción y rendición de cuentas de los comedores indicados.
A su vez, determinó que correspondía al MCH informar si
había finalizado la acreditación mensual de fondos a los veintiún
comedores y/o merenderos indicados en la mentada petición y si los
comedores “Monseñor Angelelli de Merlo” y “Mártires Populares de Isla
Maciel” se encontraban entre los destinatarios del programa Nacional
“Alimentar Comunidad”.
También requirió que indicara si las personas que asistían
a los comedores “Monseñor Angelelli” y “Mártires Populares” resultan
beneficiarios de los “planes y programas que enumera en su presentación
de fojas 449/453 y en el DEO N° 14349926” que eran objeto de la medida
cautelar; o, en su defecto, informara cómo satisfacía el derecho tutelado
cautelarmente de las personas asistentes a ambos comedores.
Encomendó al MCH que aclarara si las aludidas
organizaciones poseían algún proyecto y/o plan en los términos de la
medida cautelar de fojas 914/977; o, en su defecto, que informara por
conducto de cuál política pública satisfacía el derecho tutelado
cautelarmente de las personas asistentes a tales comedores y si estos
últimos habían sido relevados y verificados.
Por su parte, ordenó al MCH que clarificara si los
convenios referenciados implicaban únicamente el cumplimiento de la
sentencia recaída en el marco de la causa “Incidente Nº 1 –
DENUNCIANTE: GRABOIS, JUAN Y OTRO DENUNCIADO:
PETTOVELLO, SANDRA VIVIANA Y OTRO s/INCIDENTE DE MEDIDA
CAUTELAR” (Expte. CFP N° 357/2024/1) o si, en su defecto, resultaban
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#38650348#433630566#20241031222219746de la puesta en marcha de una política pública. Cumplido esto último,
ordenó el traslado a la actora de la documental y de lo manifestado.
De lo expuesto por la accionada a fojas 1254/1255, 1256,
1257, 1259/1262 y 1263/1264, confirió traslado al Ministerio Público de
Defensa.
Finalmente, tuvo presente lo manifestado por la Sra.
Defensora Pública Oficial para ser proveído oportunamente.
62.- A fojas 1287/1288, este Juzgado agrega un escrito
presentado el 15/08/24 por el MCH titulado “se presenta – da
cumplimiento”.
Aclara además que, atento al extenso volumen de la
información suministrada en las carpetas “Convenios con Provincias”,
“Abordaje Comunitario – Convenio 2023 – 2024”, “Proyecto de Convenio
y Dictámenes” y “Alcance PUND” obrantes en el enlace “Drive”, el análisis
que debía efectuarse de dicha información exigía mensurar, dentro de los
límites fijados en la resolución de fojas 914/977 -y con el alcance allí
dispuesto-, los efectos divisibles sobre el colectivo que resulta el sujeto
activo de la acción.
63.- En virtud de lo dispuesto a fojas 1287/1288, a fojas
1289, se reservan las presentaciones del MCH tituladas “ESCRITO: SE
PRESENTA – DA CUMPLIMIENTO”, “DOCUMENTAL: DOCUMENTO
ELABORADO POR LA SUBSECRETARÍA DE POLÍTICAS SOCIALES” y
“DOCUMENTAL: DI-2024-1-APN-SSL#MCH”.
64.- A fojas 1290, el MCH efectúa la presentación titulada
“ESCRITO: SE PRESENTA – DA CUMPLIMIENTO”, mediante la cual
acompaña el Memorándum N° ME-2024-87223293-APN-SSPS#MCH
elaborado por la Subsecretaría de Políticas Sociales -organismo
dependiente de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia-,
con el propósito de dar respuesta a lo requerido en los considerandos XV
y XVI.5 de la tutela cautelar de fojas 914/977.
A esos fines, incorporó la información en un enlace
suministrado al efecto.
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
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En virtud de ello, solicita que se tenga por evacuado en
legal tiempo y forma lo requerido en dicho decisorio.
65.- A fojas 1299, el Juzgado provee la presentación del
MCH de fs. 1290.
Al respecto, observa que en los puntos 3° y 4° del
memorándum arrimado por la accionada se mencionaba que “se
encuentran incluidos los 24 comedores y merenderos que ya estaban
recibiendo el beneficio en el marco del Programa, y se incorporan 10
comedores más que recibirán el primer pago”. Sobre ello, destacó que en
el documento “Alimentar Comunidad – Pago Agosto” correspondiente a la
carpeta “Punto 3. Proyectos de Convenios y Dictámenes” se visualizaba
una planilla en la cual se enumeraban 31 comedores y, al momento de
confrontar los convenios y dictámenes jurídicos favorables adjuntos en
dicho apartado, surgía la existencia de documental relacionada a la
“Fundación Isla Maciel”, la “Asociación Civil Punto de Encuentro Solidario
Fe y Amor” y la “Asociación Civil Centro Cultural, Educativo y Comedor
Abuela Elvira”, pero que no constaban en la carpeta “Alimentar
Comunidad – Pago Agosto”, siendo que estas no estaban detalladas en la
planilla mencionada.
Por tal motivo, intima al MCH para que aclare tal
discrepancia e informe si tales asociaciones se encuentran efectivamente
usufructuando, el beneficio de la política pública a la había hecho
referencia en esa respuesta (v. punto “A”).
Ordena además, al MCH que acompañara el expediente
administrativo “EX-2024-85132347-APN-SSPS#MCH” que fuera aludido y
que según detalle se encontraba vinculado al trámite del “pago de la
prestación económica para comedores y merenderos en el marco del
Programa Alimentar Comunidad, correspondiente al mes de agosto,
conforme surge del documento identificado como ‘Alimentar Comunidad –
Pago Agosto’” (conf. punto “A”).
Asimismo, requiere al MCH que adjunte la “Resolución
RESOL-2024-363-APN-SNNAYF#MCH” referida en el sexto párrafo de la
respuesta tratada, en la cual había señalado la financiación, para el mes
de julio del 2023, de trece mil veinte (13.020) raciones. Atento a que
también se había afirmado el financiamiento de diecisiete mil trescientos
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#38650348#433630566#20241031222219746veinte (17.320) raciones para el mes de agosto del corriente año, se lo
intimó para que acreditara tal extremo (conf. punto “A”).
Por otro lado, en referencia a la respuesta del punto 6°
del memorándum en cuestión, por el cual se había afirmado que “las
políticas oportunamente descriptas se ejecutan en coordinación con los
organismos provinciales y municipales pertinentes conforme sus
competencias para la implementación de los objetivos establecidos en
adecuación a los proyectos por ella presentados. Todo ello en el marco
de los convenios de ejecución suscriptos al efecto donde se determina
obligaciones y responsabilidades”, requirió que se acompañaran los
convenios alegados y que se vincularan los mismos con “la pregunta
realizada por el Tribunal”, a fin de poder brindar una respuesta concreta a
lo requerido (conf. punto “B”).
Por último, sobre la respuesta evacuada al punto 7°, en la
que -según afirmó- había adjuntado “…los convenios suscriptos con el
área de desarrollo social -Ministerio o Secretaría, según corresponda- de
las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…”
en la carpeta “Punto 7. Convenios con provincias”, destaca que
únicamente podían ser visualizados aquellos celebrados con las
provincias de Formosa, Santiago del Estero, La Rioja y Jujuy. Como
consecuencia de ello, solicitó a la accionada que adjuntara los convenios
faltantes (conf. punto “C”).
66.- A fojas 1300, el MCH evacúa las intimaciones
cursadas en la resolución de fojas 1277/1286.
En tal sentido, adjunta copias de las respuestas brindadas
por los distintos organismos dependientes del ministerio (v. fs.
1301/1312).
Acompaña el Memorándum N° ME-2024-91527804-APN-
SSPS#MCH, mediante el cual la Subsecretaría de Políticas Sociales
contesta los puntos enumerados en la resolución citada y facilitó un link a
esos fines.
67.- A fojas 1313, el MCH contesta las intimaciones
cursadas a fojas 1299, acompañando -a fojas 1314/1315- el
Memorándum N° ME-2024-92181602-APN-SSPS#MCH.
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68.- A fojas 1343/1351, el CELS contesta lo requerido en
el considerando XV de la resolución de fojas 914/977 y acompaña
información sobre comedores y espacios comunitarios.
En primer término, reseña pormenorizadamente los
hechos de la causa e individualizó cuáles eran los planes y programas
existentes para garantizar la política alimentaria, como así también la
postura del MCH en relación a ellos y a lo acontecido en el caso de
marras.
Seguidamente, relata que oportunamente se había
suscripto el “Programa Abordaje Comunitario” entre las Naciones Unidas,
la Cancillería de la Nación y el Ministerio de Desarrollo Social y, en ese
marco, se habían designado distintas entidades sociales como ejecutoras
de los convenios de abordaje.
Así, señala que, en el 2023, dichas entidades habían
celebrado los convenios pertinentes en el marco del programa aludido,
pero que tales convenios no fueron renovados.
Detalla las distintas solicitudes de renovación/extensión
de esos convenios presentadas por las entidades, las que -según afirmó-
no obtuvieron respuesta favorable alguna.
Asegura que, para evaluar el cumplimiento de la medida
cautelar dictada en autos, decidir la cuestión de fondo y analizar si la
conducta del MCH afectaría el derecho a la alimentación, se debe tener
en cuenta si los recursos asignados y ejecutados en las diferentes
políticas alimentarias mantienen su valor en términos reales entre 2023 y
2024.
Al respecto, propugna que la información presupuestaria
nominal y la enumeración formal de programas y políticas, aportadas por
el accionado, no propician los elementos necesarios para que pudiera
determinarse un real cumplimiento de las obligaciones en materia del
derecho a la alimentación.
En ese cuadro, describe el contexto socio-económico
regresivo e ilustró dicha situación por medio de la invocación de índices
de pobreza e indigencia de los años 2023 y 2024 y un informe de la
situación alimentaria de los niños, niñas y adolescentes (NNyA),
publicado por UNICEF. En tal contexto, señaló que el Estado llevó a cabo
37
#38650348#433630566#20241031222219746una reducción del presupuesto que -en sus palabras- afectó
negativamente a los NNyA, circunstancia confirmada por el informe del
Centro de Economía Política Argentina (CEPA).
Por último, acompaña la siguiente documental: 1) Informe
“Situación de la niñez y la adolescencia 2024” correspondiente a UNICEF
Argentina (fs. 1316/1327); 2) Informe elaborado por la Asociación Civil por
la Igualdad y la Justicia (ACIJ) titulado “Menos presupuesto para infancias
cada vez más pobres” (fs. 1328/1332); y 3) Informe de “Ejecución
Presupuestaria de la Administración Pública Nacional – Julio de 2024” del
Centro de Estudios de Economía Política (fs. 1333/1342).
69.- A fojas 1352, el Juzgado brinda tratamiento a las
presentaciones de las partes de fojas 1300 y 1313, y 1343/1351 (de la
demanda y de la actora, respectivamente), junto con los documentos allí
acompañados.
En primer lugar, reitera que las circunstancias imperantes de
autos se vinculan con la ejecución de la resolución cautelar
oportunamente dictada, y que la misma posee efectos divisibles sobre las
personas en situación de vulnerabilidad alimentaria. Como consecuencia,
debe darse un tratamiento y estudio de manera particular ante cada una
de las peticiones de las constancias agregadas a la causa.}
En relación al punto 1° del petitorio de la presentación
actoral, considera cumplido lo requerido en el considerando XV de la
resolución de fojas 914/977.
Sobre el punto 2°, atento a las circunstancias de autos y la
naturaleza del asunto debatido, ordena que se corra traslado a la
accionada de lo expuesto en el apartado “3” titulado “LA SITUACIÓN DE
LOS COMEDORES Y ESPACIOS COMUNITARIOS: LOS ALIMENTOS”.
En lo relativo al punto 3° del petitorio aludido, atento al
estado de autos y las manifestaciones volcadas por la demandada en la
presentación de fojas 1300 y 1313 en cuanto al cumplimiento de todo lo
requerido, tiene presente lo peticionado para el momento procesal
oportuno.
Respecto al punto 4°, agrega la documental acompañada y
la información detallada para ser analizada en su oportunidad y según
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
correspondiera. A su vez, ordena correr traslado a la demandada de dicha
documental.
Con relación a la presentación del MCH de fojas 1300, tiene
por cumplido lo requerido en el considerando IX del decisorio de fojas
1277/1286 y señala que debía estarse al traslado allí ordenado.
Respecto a lo manifestado en torno a que el pago de los
fondos del programa “Alimentar Comunidad”, correspondiente al mes de
junio, había sido aprobado y acreditado por conducto de la Resolución N°
RESOL-2024-363-APN-SNNAYF#MCH, en las cuentas de los
beneficiarios el 02/07/24; de lo expuesto en relación a los comedores allí
mencionados y sus respectivas instituciones conveniantes; y de lo
explicado respecto a la situación de los comedores “Monseñor Angelelli
de Merlo” y “Mártires Populares de Isla Maciel”, tiene por cumplido lo
requerido en el considerando VI de la resolución de fojas 1277/1286.
Sobre la presentación del MCH de fojas 1313, tiene por
cumplido lo oportunamente solicitado.
En consecuencia, del Memorándum N° ME-2024-92181602-
APN-SSPS#MCH -acompañado a fojas 1314/1315- y de lo manifestado
en la pieza que allí se trataba -junto con las tres carpetas obrantes en el
link arrimado- y de lo manifestado a fojas 1290, 1291/1296 y 1297/1298,
ordena el traslado al representante adecuado.
Finalmente, dispone que oportunamente, se de intervención
a la Sra. Defensora Pública Oficial, a fin de que se expida en relación con
la totalidad de las presentaciones de las partes.
70.- A fojas 1355/1357, el CELS contesta el traslado
conferido a fojas 1352 y denuncia el incumplimiento de la medida cautelar
dictada en autos por parte del MCH.
Por otro lado, informa que el comedor de la “FIM” se
encuentra en pleno funcionamiento, situación que -según adujo- la parte
demandada tenía en conocimiento.
Solicita que, en virtud del incumplimiento aludido, se
resuelva el fondo y que, por otro lado, que se remitan copias de las
actuaciones a sede penal, a fin de investigar el delito de incumplimiento
de los deberes de funcionario público en el que, a su entender, habría
incurrido la titular del MCH.
39
#38650348#433630566#20241031222219746Seguidamente, ahonda en cuanto a las medidas incumplidas
por el ministerio accionado y respecto a la situación del comedor de la
FIM.
Por último, hace hincapié en las graves circunstancias en
que se encuentran las personas en situación de vulnerabilidad socio-
económica y la consecuente vulneración de diversos derechos
consagrados tanto en la Constitución Nacional como en instrumentos
internacionales.
71.- A fojas 1361, el MCH contesta lo requerido en la
resolución de fojas 1277/1286 y acompaña la Nota N° NO-2024-
94720055-APN-SSPS#MCH, denunciando un enlace en Google Drive (v.
fs. 1358/1360).
72.- A fojas 1364/1370, se abre la causa a prueba. Ello, en
aras de obtener la mayor cantidad de elementos necesarios para
acreditar la verdad de los hechos invocados por las partes y con el
propósito de resguardar la adecuada defensa de los derechos en juicio y
otorgar primacía a la verdad jurídica objetiva, conforme lo dispuesto en el
artículo 9° de la Ley Nº 16.986.
Asimismo, frente a las reiteradas manifestaciones del
representante adecuado en punto al incumplimiento del MCH de la tutela
cautelar dictada a fojas 914/977, se ordena que se forme un incidente de
ejecución de la medida cautelar, con el propósito de un adecuado
desenvolvimiento procesal.
73.- A fojas 1371, se hace saber la formación del incidente
de ejecución de la medida cautelar.
74.- A fojas 1386, el MCH contesta el traslado conferido en
el punto II.1.4.- de la providencia de fojas 1352 y adjunta diversas
respuestas brindadas por los organismos dependientes de ese ministerio.
Asimismo, reitera que la actora aun debía acompañar las copias que
hubiera denunciado en su presentación de fojas 1343/1351, tal como
fuera señalado por su parte en el escrito de fojas 1362/1363.
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75.- A fojas 1387, se tiene presente lo acompañado por el
MCH para el momento del dictado de la sentencia definitiva.
76.- A fojas 1388, el MCH solicita se conceda una prórroga
de veinticinco días hábiles para que se llevaran a cabo debidamente los
procedimientos administrativos internos.
77.- A fojas 1389, el Juzgado amplía el plazo otorgado en
diez días.
78.- A fojas 1401, el MCH adjunta el Memorándum N° ME-
2024-109037314-APN-SSPS#MCH elaborado por la Secretaría Nacional
de Niñez, Adolescencia y Familia, mediante el cual evacúa la información
requerida en los apartados III.1 -puntos “a)”, “b)” y “e)”- y III.3 de la
providencia obrante a fojas 1364/1370.
A esos fines, agrega el enlace allí mencionado (v. fs.
1396/1400).
79.- A fojas 1406, el Actuario informa la recepción, el
15/10/24, de un correo electrónico, proveniente de la Fiscalía Nacional en
lo Criminal y Correccional Federal N° 1, por conducto del cual se
adjuntaron dos archivos. El primero, contiene un oficio dirigido al Sr. Juez
subrogante de este Juzgado, en el que “se adjunta al presente copia de la
denuncia que dio origen a la pesquisa haciéndole saber que luego de ello
se presentaron diversos escritos con documentación digital”. En el
segundo, luce copia de la denuncia referida.
80.- A fojas 1406, el Tribunal dispone que las partes se
expidan dentro del plazo de 48 horas en punto a la prueba producida y su
relación con los derechos que se consideran vulnerados y/o las defensas
esgrimidas, según corresponda.
Además, ordena que una vez cumplido tal extremo, se de
intervención al Ministerio Público Fiscal, en los términos del artículo 39
Ley N° 24.946 y artículo 31 de la Ley N° 27.148.
41
#38650348#433630566#2024103122221974681.- A fojas 1420/1434, el CELS contesta el traslado
conferido.
Sobre el particular, destaca que el agravamiento en los
últimos meses de la situacion que dio origen a la presente causa.
Aduce que la información y documentación aportada por
el demandado demuestra “las vías de hecho que llevan a la violación del
derecho a la alimentación y el incumplimiento de la obligación de no
regresividad en relación al derecho a una alimentación adecuada del
colectivo”.
Enfatiza en la necesidad de adoptar medidas
presupuestarias para garantizar el derecho a la alimentación y evitar la
regresividad en la asignación de recursos. Sobre ello, destaca la
importancia de que el Congreso de la Nación tenga conocimiento de las
cuestiones discutidas en los presentes actuados, en virtud de la discusión
del presupuesto nacional para el 2025.
Invoca las obligaciones legales y los principios
jurisprudenciales vinculados a la materia discutida y su incidencia en
autos, con especial hincapié en la deber de no regresividad en materia
alimentaria que recae sobre el Estado.
Luego de reiterar la información obrante en los distintos
informes acompañados por su parte, propugna que, para garantizar el
derecho a la alimentación, además de preservar el valor real de los
recursos destinados a las políticas alimentarias entre el 2023 y el 2024, el
MCH debió realizar las readecuaciones presupuestarias necesarias para
alcanzar a la creciente población por debajo de la línea de la indigencia y
la pobreza durante el primer semestre del año en curso. Añade que, de
no revertirse tal situación, el panorama para el 2025 sería idéntico al del
año en curso.
82.- A fojas 1419, la Defensora Pública Oficial contesta la
vista oportunamente conferida.
Al respecto, resalta que de las presentaciones efectuadas
a fojas 1381/1385 y 1396/1400 por el MCH surge información
inconsistente e insuficiente que no permite acreditar la entrega de
alimentos y recursos a la totalidad de los comedores y merenderos
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comunitarios individualizados por la actora en la presentación de fs.
165/165.
Afirma que, tal como se desprende de la presentación
realizada por el demandado a fojas 1396/1400, en el marco de un
proceso dirigido a auditar y reestructurar el plan de alimentación encarado
por el MCH, se habría suspendido la entrega de recursos a los
“comedores del interior” al no haberse efectuado aún su relevamiento a
los fines de ser “validados.
Finalmente, solicita que se dicte sentencia haciendo lugar
a la pretensión actora a fin de que el colectivo de niños, niñas y
adolescentes abarcados por las políticas públicas alimentarias vigentes
puedan gozar en forma oportuna y efectiva de sus derechos a la
alimentación y a la protección integral de su salud y de su interés
superior.
83.- A fojas 1410/1418, el MCH contesta el traslado
conferido.
Efectúa una profusa descripción de las pruebas
producidas, y concluye que el Estado Nacional nunca ha incumplido sus
obligaciones en materia alimentaria, que continúan plenamente vigentes.
Asevera que la actora no acreditó que tuvieran lugar las
vías de hecho denunciadas constantemente en las presentes
actuaciones, sino que -por el contrario- se encontraba probado que el
Estado había llevado adelante una política alimentaria progresiva.
Seguidamente, sostiene que la acción, desde una
perspectiva formal, tampoco podía acogerse, por cuanto los estatutos de
la UTEP y del CELS -según afirmó- no los facultaban a estar en juicio en
nombre de los miembros representados. Con relación a ello, invocó
jurisprudencia vinculada con los procesos colectivos.
Por otro lado, destaca que, tal como lo hubiera informado
oportunamente, se había constatado que un gran número de comedores/
merenderos preinscriptos en el ReNaCoM no existían, o tenían un
domicilio inexistente, o no funcionaban, o nunca habían funcionado.
A su turno, señala que su parte cumplió con todas las
políticas públicas vigentes en materia alimentaria; modificándolas o
reencausándolas, en todo caso, por razones de transparencia y eficiencia.
43
#38650348#433630566#20241031222219746A fin de ejemplificar ello, narró lo acontecido respecto de los espacios
“Cachorritos del Monte”, “Dulce sonrisa”, “22 de junio”, “Socio Comunitario
Urioste” y “Conejito Feliz 2”, entre otros, los cuales habían presentado
inconsistencias en cuanto a su existencia y funcionamiento.
A su vez, hace énfasis en el escrito presentado por el
CELS a fojas 1380 del incidente de ejecución cautelar, por el cual dicha
parte había informado que el MCH había arrimado a la FIM un convenio
en el marco del “Proyecto de Prestaciones Alimentarias Comunitarias”,
identificado como “AMBA224”.
Destaca que, de ello y de las demás constancias de
autos, surge que desde el inicio de la presente acción se demuestra la
suscripción de diversos convenios, la incorporación de múltiples espacios
comunitarios a programas de asistencia alimentaria y la ampliación de la
cobertura económica en dicha materia.
En otro marco, asevera que “hasta la fecha”, se habían
distribuido más de dos toneladas y media de alimentos a escuelas
vulnerables y que la “Tarjeta Alimentar”, desde diciembre del 2023 a la
actualidad, había incrementado su valor en un 138%. Sobre esta última
prestación, reparó que la misma se entregaba directamente a los
beneficiarios, “sin la necesidad de intermediarios para la gestión o el
acceso a los fondos”.
Aduce que el proceso de inscripción de
merenderos/comedores al ReNaCoM requiere el cumplimiento de
determinadas etapas/requisitos y que, una vez cumplidos, la asociación
allí inscripta aun no goza de derecho alguno a recibir un subsidio, sino
que únicamente resultan pasibles de que eventualmente se les conceda
uno.
Concluye que no existe incumplimiento alguno por parte
del Estado en punto a sus obligaciones en materia alimentaria; y que el
mismo, en ejercicio de facultades propias de la Administración,
únicamente introdujo cambios para agilizar y transparentar tales políticas
públicas.
Por ello, solicita que se rechace la acción impetrada.
84.- A fojas 1436/1446 el Sr. Fiscal Federal dictamina
que: “teniendo en cuenta que los argumentos del tribunal no se vieron
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conmovidos por la accionada hasta el presente estado procesal, sumado
a que no se advierte de la compulsa de la actuaciones que se haya dado
cumplimiento de manera ‘… cabal, estricta y sin dilación o interrupción
alguna’ a la medida cautelar oportunamente concedida (cfr. fs. 1212/1217,
1225/1228, 1229/1231, 1251/1252 y 1343/1351 y formación de incidente
de ejecución de medida cautelar a fs. 1318/1324), y de conformidad con
lo allí dispuesto, opino que se debería hacer lugar a la presente acción de
amparo con los mismos alcances fijados por el tribunal en los
considerandos IX.2.2; IX 2.3 y IX 2.4 del pronunciamiento cautelar”.
85.- En este estado, a fojas 1447 pasan los autos a
sentencia y;
CONSIDERANDO:
I.- CUESTIÓN A RESOLVER
Así como ha quedado planteada la litis, corresponde en
este estado precisar el objeto de la pretensión.
I.1.- A tal fin, es dable señalar que del escrito inagural
surge que la parte actora pretende que el MCH garantice el derecho a la
alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria y nutricional de
todas las personas que asisten a comedores y merenderos
comunitarios, proporcionando alimentos de calidad, adecuados y en
cantidad suficiente en atención a la obligación de progresividad y no
regresividad en la materia.
Asimismo, afirma que la partida presupuestaria del
corriente año fue sub ejecutada, trayendo como consecuencia la
configuración de vías de hecho (v. fojas 115/131).
I.2.- De esta manera, la cuestión a resolver en este
proceso se circunscribe a verificar: a) que esté garantizado el derecho a
la alimentación de los habitantes que asisten a los comedores y
merenderos y b) la existencia de la conducta por parte del Ministerio
demandado, consistente en la subejecución de la partida presupuestaria
correspondiente al presente ejercicio financiero.
I.3.- A fin de dictar una decisión de mérito, se identificará –
en primer término- el derecho vulnerado.
45
#38650348#433630566#20241031222219746A continuación, se determinará el/la titular del derecho y
el sujeto obligado de su cumplimiento.
Seguidamente, corresponde resolver la incidencia de falta
de legitimación activa planteada por el MCH al contestar el informe del
artículo 8º de la Ley Nº 16.986.
Superado ello, se determinará si el remedio judicial
elegido por la demandante resulta idóneo en los términos en que quedó
planteada la cuestión a resolver.
Fecho, se tratará la cuestión de fondo tal como fue
delimitada por la actora y según surga de la viabilidad del remedio
procesal intentado.
II.- IDENTIFICACIÓN DEL DERECHO QUE SE
CONSIDERA VULNERADO
En ese apartado corresponde individualizar y
conceptualizar el derecho a la alimentación que el representante
adecuado consideró vulnerado.
II.1.- A tal fin, cabe destacar que el mismo no se
encontraba receptado de manera expresa en el texto de la Constitución
Nacional con anterioridad a la reforma del año 1994, pero se infería de
una interpretación dinámica y axiológica de la misma (art. 33 de la
Constitución Nacional). Posteriormente a este suceso, se reconoció de
manera explicita por medio de los Instrumentos Internacionales que
fueron incorporados a la cúspide del bloque de constitucionalidad federal.
Particularmente, el artículo 75, inciso 22, de la
Constitución Nacional incorporó, “en las condiciones de su vigencia” un
plexo normativo internacional, conformado por Declaraciones,
Convenciones y Tratados, de lo cuales resulta establecido el derecho a la
alimentación y le otorgó jerarquía constitucional.
Sobre ello, cabe tener presente que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, al interpretar el citado precepto constitucional, dejó
sentado que la frase “en las condiciones de su vigencia” está referida al
modo en que un tratado rige efectivamente “en el ámbito internacional y
considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los
tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación
(…) de ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para la
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interpretación de los preceptos convencionales” (conf. Fallos 318:514; y
en el mismo sentido, Fallos 319:1840).
II.2.- A partir de ello y con el propósito de definir los
derechos que se encuentran involucrados en el sub judice, cabe remitirse
a las diversas Observaciones Generales del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, CIDH); organismos
que, en uso de sus competencias, proceden a la conceptualización de
estos.
En efecto, el derecho a la alimentación fue definido en
la Observación General N° 12 como aquel que “se ejerce cuando todo
hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso
físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a los
medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe
interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva
asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos
nutritivos concretos” (conf. OG N° 12, “El derecho a una alimentación
adecuada”, 20° período de sesiones 1999).
Por otra parte, y en lo relativo a esta Observación, la
CIDH sostuvo “que el ‘contenido básico’ del derecho a la alimentación
comprende ‘[l]a disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad
suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos,
sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada’, y `[l]a
accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no
dificulten el goce de otros derechos humanos’ /// El Comité destacó que
por disponibilidad debe entenderse ‘las posibilidades que tiene el
individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra
productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de
distribución, elaboración y de comercialización que funcionen
adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de
producción a donde sea necesario según la demanda’. Explicó también
que la accesibilidad ‘comprende la accesibilidad económica y física’”
(CIDH, Caso “Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka
Honhat ´Nuestra Tierra´”, cit., párrs. 216 a 220).
II.3.- Ahora bien, de lo referido en el punto anterior, se
puede concluir que el derecho a la alimentación, presenta una estrecha
47
#38650348#433630566#20241031222219746vinculación con el ejercicio del derecho a la salud y a la dignidad
humana -entre otros-, de modo que su inobservancia traería aparejado
un menoscabo a estos derechos.
De igual manera lo entendió el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales cuando sostuvo que “[e]l derecho a
una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la
dignidad inherente de la persona humana y es indispensable para el
disfrute de otros derechos humanos consagrados en la Carta
Internacional de Derechos Humanos (Observación General N° 12 emitida
por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas ONU, 1999).
II.3.1.- En esta inteligencia, cabe puntualizar que el el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por conducto de
su Observación General N° 14, determinó que el derecho a la salud, “no
deb[ía] entenderse como un derecho a estar sano. El derecho a la salud
entraña libertades y derechos (…) Entre los derechos figura el relativo a
un sistema de protección de la salud que brinde a las personas
oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de salud
(…) Por lo tanto el derecho a la salud debe entenderse como un disfrute
de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones
necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud”.
Es que este derecho reviste carácter valorativo
multidimensional, ya que, además de constituir un valor fundamental para
toda persona, hace a su dignidad lo cual se traduce en un valor social y
económico, pues se halla inescindiblemente ligado al desarrollo y
producción de una sociedad (conf. Luís R. Carranza Torres; Derecho a la
salud Y medidas cautelares, El Derecho 20/02/04).
II.3.2.- En lo atinente a “condiciones de vida digna”, la
CIDH realiza una primera aproximación en el caso de “Niños de la Calle
(Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala”, sentencia del 25/11/03, en el
cual comenzó a desarrollar el contenido del derecho a una “vida digna”
como el derecho a que se generen las condiciones materiales necesarias
que permitan desarrollar una existencia digna. O, en otras palabras,
cuando existen condiciones que permiten llevar adelante cada plan de
vida singular de la forma que cada persona elija vivir.
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Además, resultan relevantes los casos “Comunidad
indígena Yakye Axa vs. Paraguay”, sentencia del 17/06/05; “Comunidad
Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay”, sentencia del 29/03/06 y
Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay”, sentencia del
24/08/10, en las cuales la CIDH desarrolla los alcances del derecho a la
vida digna como derecho de prestación respecto de las comunidades
indígenas. Además, agrega que para determinar el contenido del derecho
a las condiciones de existencia digna resulta necesario recurrir a los
derechos sociales establecidos en el Protocolo de San Salvador y el
PISDEC (conf. Beloff, Mary – Clerigo Laura, “Derecho a Condiciones de
existencia Digna y Situación de Vulnerabilidad en la Jurisprudencia de la
corte Interamericana de Derechos Humanos”, Estudios Constitucionales,
2016, pág. 139/178).
Desde otro punto de vista, puede señalarse el derecho a
la dignidad humana “comprende los derechos de libre conciencia,
intimidad, honor, y a su vez, mandatos negativos, como la prohibición de
mutilaciones, mal trato en las prisiones, o bien, el uso de la tortura” (v.
página web, 01_Preliminares-Rev 8.vp).
III.- SUJETO TITULAR DEL DERECHO Y OBLIGADO A
SU CUMPLIMIENTO
Sentado lo anterior, corresponde individualizar, por un
lado, quienes son las/los titulares del derecho, y –en particular– los
sujetos a los que está destinada esta acción, y, por otro, quien resulta ser
el sujeto el obligado a su cumplimiento.
III.1.- PAUTAS GENERALES PARA DETERMINAR LOS
SUJETOS
Para dilucidar ello, resulta primordial establecer la
historia y evolución del derecho a la alimentación en nuestro
ordenamiento jurídico, así como lo establecido en los Instrumentos
Internacionales, ya que dicha reseña permitirá ilustrar los sujetos
involucrados.
III.1.1.- TRATAMIENTO EN LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL E INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
Al respecto, cabe señalar que el derecho a la
alimentación no estaba reglamentado por el texto de la Constitución
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#38650348#433630566#20241031222219746Nacional histórica de manera explícita, sin perjuicio de que el mismo se
desprende o regula de manera implícita a partir de los artículos 14, 16, 33
y 43 de la misma.
No obstante, no puede soslayarse que, a partir de la
reforma realizada en 1994, se reforzó el mandato constitucional de tutela
para situaciones de vulnerabilidad como la que es objeto de examen al
advertir que el Congreso debe “legislar y promover medidas de acción
positiva que garanticen (…) el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales
vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las
mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad…” (art. 75, inciso
23, de la Constitución Nacional).
Por su parte, el artículo 75, inciso 22, de la Constitución
Nacional incorporó un plexo normativo internacional que da sustento al
derecho a la alimentación y se desprende de los diversos tratados que
adquirieron jerarquía constitucional.
Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos en
su artículo 25, inciso 1°, establece “[t]oda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación…”.
Además, en el artículo 11, incisos 1° y 2°, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en
adelante, PIDESC) se establece “1. Los Estados Parte en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y
a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados
Parte tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. /// 2. Los
Estados Parte en el presente Pacto, reconociendo el derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre,
adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las
medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: /// a)
Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de
alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y
científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el
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perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que
se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas
naturales; /// b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos
mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los
problemas que se plantean tanto a los países que importan productos
alimenticios como a los que los exportan”.
En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos, en materia de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) en su
artículo 12 hace referencia al derecho a la alimentación, dispone que “1.
[t]oda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la
posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e
intelectual”. Asimismo, en su apartado 2° establece que, “[c]on el objeto
de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados
Parte se comprometen a perfeccionar los métodos de producción,
aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se
comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo
de las políticas nacionales sobre la materia”.
De igual manera, la Convención sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, prevé en su artículo 28, inciso 1º, que
“[l]os Estados Partes reconocen el derecho de las personas con
discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual
incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a la mejora continua
de sus condiciones de vida, y adoptarán las medidas pertinentes para
salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación
por motivos de discapacidad”.
Por su lado, la Convención sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), contempla dentro
de sus considerandos “el hecho de que en situaciones de pobreza la
mujer tiene un acceso mínimo a la alimentación, la salud, la enseñanza, la
capacitación y las oportunidades de empleo, así como a la satisfacción de
otras necesidades”.
En el mismo orden de ideas, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General 12, relativa
al derecho a la alimentación adecuada, en el artículo 11 del PISDEC,
estableció que:
51
#38650348#433630566#20241031222219746– “[l]a índole de las obligaciones jurídicas de los Estados
Parte se enuncia en el artículo 2 del Pacto (…) La principal obligación es
la de adoptar medidas para lograr progresivamente el pleno ejercicio del
derecho a una alimentación adecuada. Ello impone la obligación de
avanzar lo más rápidamente posible para alcanzar ese objetivo. Cada uno
de los Estados Parte se compromete a adoptar medidas para garantizar
que toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción tenga acceso al
mínimo de alimentos esenciales suficientes inocuos y nutritivamente
adecuados para protegerla contra el hambre” (v. pto. 14 de la Obs. cit.).
– “El derecho a la alimentación adecuada, al igual que
cualquier otro derecho humano, impone tres tipos o niveles de
obligaciones a los Estados Parte: las obligaciones de respetar, proteger y
realizar. A su vez, la obligación de realizar entraña tanto la obligación de
facilitar como la obligación de hacer efectivo (1). La obligación de respetar
el acceso existente a una alimentación adecuada requiere que los
Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado
impedir ese acceso. La obligación de proteger requiere que el Estado
Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares
no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada. La
obligación de realizar (facilitar) significa que el Estado debe procurar
iniciar actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por
parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios
de vida, incluida la seguridad alimentaria. Por último, cuando un individuo
o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de
disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su
alcance, los Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo) ese
derecho directamente. Esta obligación también se aplica a las personas
que son víctimas de catástrofes naturales o de otra índole” (v. pto. 15 de
la Obs. cit.).
– “El Pacto se viola cuando un Estado no garantiza la
satisfacción de, al menos, el nivel mínimo esencial necesario para estar
protegido contra el hambre. Al determinar qué medidas u omisiones
constituyen una violación del derecho a la alimentación, es importante
distinguir entre la falta de capacidad y la falta de voluntad de un Estado
para cumplir sus obligaciones. En el caso de que un Estado Parte aduzca
que la limitación de sus recursos le impiden facilitar el acceso a la
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
alimentación a aquellas personas que no son capaces de obtenerla por sí
mismas, el Estado ha de demostrar que ha hecho todos los esfuerzos
posibles por utilizar todos los recursos de que dispone con el fin de
cumplir, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas. Esta
obligación dimana del párrafo 1 del artículo 2 del Pacto en el que se
obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias hasta el
máximo de los recursos de que disponga, tal como señaló anteriormente
el Comité en el párrafo 10 de su Observación general Nº 3. El Estado que
aduzca que es incapaz de cumplir esta obligación por razones que están
fuera de su control, tiene, por tanto, la obligación de probar que ello es
cierto y que no ha logrado recabar apoyo internacional para garantizar la
disponibilidad y accesibilidad de los alimentos necesarios” (v. pto. 17 de la
Obs. cit.).
– “Por otra parte, toda discriminación en el acceso a los
alimentos, así como a los medios y derechos para obtenerlos, por motivos
de raza, color, sexo, idioma, edad, religión, opinión política o de otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social, con el fin o efecto de anular u obstaculizar
la igualdad en el disfrute o ejercicio de los derechos económicos, sociales
y culturales constituye una violación del Pacto” (v. pto. 18 de la Obs. cit.).
– “Las violaciones del derecho a la alimentación pueden
producirse por actos realizados directamente por los Estados o por otras
entidades insuficientemente reguladas por los Estados. Entre ellos cabe
señalar: derogar o suspender oficialmente la legislación necesaria para
seguir disfrutando el derecho a la alimentación; negar el acceso a los
alimentos a determinados individuos o grupos, tanto si la discriminación
se basa en la legislación como si es activa; impedir el acceso a la ayuda
alimentaria de carácter humanitario en los conflictos internos o en otras
situaciones de emergencia; adoptar legislación o políticas que sean
manifiestamente incompatibles con obligaciones jurídicas anteriores
relativas al derecho a la alimentación; y no controlar las actividades de
individuos o grupos para evitar que violen el derecho a la alimentación de
otras personas; o, cuando es el Estado, no tener en cuenta sus
obligaciones jurídicas internacionales relativas al derecho a la
alimentación al concertar acuerdos con otros Estados o con
organizaciones internacionales” (v. pto. 19 de la Obs. cit.).
53
#38650348#433630566#20241031222219746– “Aunque solamente los Estados son Partes en el Pacto y
son, por lo tanto, los responsables últimos del cumplimiento de éste,
todos los miembros de la sociedad, a saber, los particulares, las familias,
las comunidades locales, las organizaciones no gubernamentales, las
organizaciones de la sociedad civil y el sector empresarial privado, son
responsables de la realización del derecho a una alimentación adecuada.
El Estado debería crear un medio que facilitara el ejercicio de esas
responsabilidades…” (v. pto. 20 de la Obs. cit.).
También, en la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre se encuentra plasmado el derecho de toda persona
“…a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales,
relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica,
correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la
comunidad” (v. artículo XI).
III.1.2.- HISTORIA NORMATIVA INTERNA RESPECTO
DEL TRATAMIENTO DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
Respecto al ámbito interno, el punto de partida en lo
relativo a las políticas del derecho a la alimentación, puede ubicarse en
1906, en las escuelas, a través de la “Copa de Leche” que beneficiaba a
todos los niños, sin considerar su necesidad socioeconómica, Luego,
vinculado con el Plan Materno Infantil, en 1936, enfocaba la importancia
de la alimentación en los primeros años de vida (v. “Un repaso de la
política alimentaria argentina en los últimos 50 años”, Anabella Salomone,
2015 y “El Monitor de la Educación Común, Año XXVII – N.· 413- Tomo
XXIV Buenos Aires, Mayo 31 de 1907, Serie 2″- N° 33, p. 71-75)
Así, la Ley Nº 12.341 conocida también como la “Ley
Palacios” sancionada en 1936, creó la Dirección de Maternidad e Infancia
bajo la dependencia de la Dirección Nacional de Higiene, con la finalidad
sustancial de combatir “la morbimortalidad infantil en todas sus causas y
amparando a la mujer en su condición de madre o futura madre” y que
extendía su acción a toda la República (v. arts. 3º, 6º, 9º y 10º, Ley Nº
12.341, BO 11/01/37).
La normativa, que delineaba el Programa Materno Infantil,
preveía entre sus diversos objetivos, “[la alimentación racional del niño”;
“[l]a producción y expendio de leche de vaca en las mejores condiciones
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FEDERAL 7
de higiene, con un especial para niño” y “[e]l bienestar, la asistencia y
protección de los niños necesitados” (v. art. 4º apart. d) incs. 5º, 6º y 7º,
Ley cit.).
Años después, surgieron iniciativas relacionadas con el
ámbito escolar, tales como el Programa de Promoción Social Nutricional
(PROSONU) destinado a comedores escolares en 1972 y el Programa de
Financiamiento de Comedores Escolares en 1982.
En este marco, surge la primera política pública del
Estado Argentino, concebida con el objeto de proteger el derecho a la
alimentación, constituida por el Programa Alimentario Nacional (PAN).
Creado por conducto de la Ley Nº 23.056, facultó “al
Poder Ejecutivo Nacional para la realización de un programa destinado a
enfrentar la crítica situación de deficiencia alimentaria aguda de la
población más vulnerable y de pobreza extrema” (v. art. 1º, Ley Nº
23.056, 22/03/84). La normativa disponía que “[l]os recursos
presupuestarios afectados a las políticas previstas (…) [serían]
distribuidos entre la Nación y las provincias (v. art. 5º, Ley cit.). Asimismo,
a efectos de la implementación de las respectivas políticas, se
establecían, una “unidad ejecutora nacional” y “unidades ejecutoras
provinciales” (v. art. 6º, Ley cit.). A su vez, el plexo legal disponía la
participación de los municipios en la aplicación de la respectiva ley,
incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires, con una unidad ejecutora en
particular (v. art. 6º, Ley cit.).
Posteriormente, se promulgó la Ley Nº 23.767 de
“Políticas Sociales Comunitarias” que puso en marcha un “un programa
destinado a atender las necesidades alimentarias, sanitarias, asistentes,
habitacionales y/o locativas de los sectores sociales más carenciados del
país, con fomento de la promoción y la solidaridad sociales y la
participación comunitaria” (v. art. 1º). En relación con “[l]as necesidades
alimentarias, sanitarias y asistenciales [serían] atendidas mediante
prestaciones directas de bienes y servicios a cargo de las unidades
ejecutoras nacional y provinciales previstas en la [propia] ley” (v. art. 2º).
Posteriormente, el Decreto Nº 400/89, constituyó el
Consejo Nacional para la Emergencia Social a partir de la premisa de
“[q]ue frente a la muerte de niños y la posibilidad de una hambruna
generalizada, la sociedad organizada jurídicamente en el Estado no
55
#38650348#433630566#20241031222219746puede permanecer ajena y debe reconocerle al tema la prioridad que se
merece, canalizando sus recursos en forma tal que se logre una solución
temporal primero, y definitiva después, a través de la Revolución
Productiva y la reforma social”. Asimismo, se estableció “[q]ue la acción
del Estado debe ser instrumentada a través de las organizaciones
intermedias, que representan al conjunto de la sociedad. Para ello deben
obviarse mecanismos burocráticos ineficientes y activarse los resortes
sociales derivados del principio de solidaridad, necesarios para permitir la
superación inmediata de la coyuntura y asegurarle a cada habitante una
vida digna” (v. Considerandos 2º y 3º). En esta línea de acción, creó “el
Bono Nacional Solidario de Emergencia destinado a contribuir a la
atención de las necesidades alimentarias y mínimas del sector más
postergado de la población”, bajo la autoridad de aplicación del Ministerio
de Salud y Acción Social (v. arts. 1º y 2º). Bajo esos fines, el Bono
mencionado sería “entregado a quienes [acreditaran], mediante
declaración jurada ante la Municipalidad u organismo intermediario,
encontrarse en estado de necesidad alimentaria” y, a su vez, serían
“entregados quincenalmente por la autoridad nacional de aplicación a los
Consejos de Emergencia Provinciales, Territorial y Municipal, según las
necesidades que se determinen en cada una de dichas jurisdicciones, en
porcentajes que podrán ser modificados atendiendo a la evolución de la
situación socio-económica y, en particular, de necesidad alimentaria” (v
arts. 5º y 6º). Por otra parte, la normativa disponía que “[c]on la misma
periodicidad, cada jurisdicción de las nombradas, distribuirá la totalidad de
los bonos recibidos entre los Consejos de Emergencia Locales
comprendidos en ellas, en proporción a la cuota parte que se establezca
por la autoridad de aplicación”, función del “indicador de Necesidades
Básicas Insatisfechas (N.B.I.) actualizado elaborado por el Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC)” (v art. 6º).
A continuación, en 1993, el Decreto Nº 443/93 aprobó el
“Programa Materno Infantil y Nutrición”, a desarrollarse en el ámbito del
Ministerio de Salud y Acción Social en el marco del Proyecto de Inversión
Materno Infantil con fondos del Programa Nacional de Asistencia Técnica
de los Sectores Sociales (PRONATASS), y la colaboración del Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) así como la del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento. (v. art. 1º y Cons. 1º). Este
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FEDERAL 7
proyecto de inversión sería continuado luego, en 1997, mediante el
Decreto Nº 960/97 que aprobó un Modelo de Convenio de Préstamo a
suscribirse con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF) para la ejecución del Segundo Proyecto de Salud y Nutrición
Materno Infantil (PROMIN II). Los objetivos del Programa Materno Infantil
y Nutrición fueron “[c]ontribuir a la focalización de las políticas sociales
orientándolas a los sectores más carenciados de la sociedad y entre ellos
a los grupos de mayor vulnerabilidad: madres y niños menores de cinco
años, promoviendo, en particular, el mejor desarrollo psicosocial de los
niños entre 2 y 5 años mediante el fortalecimiento de la gestión de los
programas de salud, nutrición y enseñanza preescolar en las provincias y
municipios”; “[d]isminuir las tasas de morbimortalidad materna e infantil a
través de la mejor focalización y el mejor diseño, aplicación y
coordinación de los servicios y programas de salud, nutrición,
alimentación complementaria y enseñanza preescolar, que actualmente
se llevan a cabo en el país, incrementando, entre otras la eficiencia y la
eficacia de los programas de comedores escolares” y “[a]segurar una
ejecución federal y descentralizada del programa, abarcando efectores de
las respectivas jurisdicciones provinciales, municipales y organizaciones
no gubernamentales e impulsar acciones complementarias tendientes a
beneficiar al conjunto de la población a través de la mejora en la
organización de los programas vigentes, contribuyendo a la capacitación
de los recursos humanos del sector” (v. Anexo I, Decreto cit.).
Siguiendo la historia de nuestro país, se implementaron
múltiples iniciativas con el fin de resguardar el derecho a la alimentación
de diversos colectivos, tales como el FOPAR, “Fondo Participativo de
Inversión Social” (FOPAR) cuyas funciones fueron establecidas en la
Resolución de la ex Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de
la Nación Nº 2851/95 en el marco del Programa de Desarrollo Social
iniciado en 1995, el Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA) y el
“Programa de Alimentación y Nutrición Infantil” (PRANI).
Luego, en 2000, por conducto del Decreto Nº 547, se crea
el “Programa Unidos, Programa de Apoyo Familiar sobre la base de la
unificación del Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI) y del
Programa Apoyo Solidario a los Mayores (ASOMA) y la integración del
Proyecto Integrado ‘Promoción de la Autoproducción de Alimentos
57
#38650348#433630566#20241031222219746(PROHUERTA), dependiente del I.N.T.A.” (v. art. 4º). La normativa
establece, “en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social y Medio
Ambiente, el Sistema Alimentario Federal, con el objeto de articular la
política alimentaria nacional, con las desarrolladas por los Estados
Provinciales y Municipales, haciéndolas converger en un sistema eficiente
que garantice la satisfacción de las necesidades alimentarias de la
población en situación de pobreza crítica” (v. art. 4º).
En 2002, por conducto del Decreto N° 108/02 se declara
la emergencia alimentaria nacional y se crea, en el ámbito del ex
Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente el Programa de
Emergencia Alimentaria, destinado a comprar alimentos, para la atención
prioritaria de las necesidades básicas de la población de alta
vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia. Se estableció que el programa
sería financiado con el presupuesto de la Administración Nacional (v.
artículos 1°, 2° y 3°).
Por otro lado, en 2003, se promulgó la Ley N° 25.724
llamada “Programa de Nutrición y Alimentación Nacional”, por la cual se
establece que era un “deber indelegable del Estado de garantizar el
derecho a la alimentación de toda la ciudadanía” (v. artículo 1°).
Asimismo, se fija que el programa “está destinado a cubrir los requisitos
nutricionales de niños hasta los 14 años, embarazadas, discapacitados y
ancianos desde los 70 años en situación de pobreza…” (v. artículo 2°).
Por su parte, se dispone que las autoridades de aplicación serían los ex
Ministerios de Salud y Desarrollo Social.
Para reglamentar la ley anterior, se dictó el Decreto N°
1018/03, que entre sus considerandos establece que, en la Constitución
Nacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos y en la
Convenciones Internacionales, el país había suscripto el derecho de
todas las personas a la satisfacción de las necesidades básicas, entre
ellas, a la alimentación, como una condición de la calidad de vida. Explica
que, si bien el Programa de Nutrición y Alimentación Nacional nació en el
marco de una emergencia alimentaria, debería trascenderla y elevar la
calidad de vida de toda la población. Además, señala que el mismo se
instrumentaría en las respectivas jurisdicciones a través de la suscripción
de convenios (v. artículo 13).
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
Asimismo, por conducto de la Resolución MDS Nº
2040/2003, se aprueba el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El
Hambre más urgente”, “destinado a financiar acciones de ejecución
integral, tendientes a garantizar la Seguridad Alimentaria de personas en
condición de vulnerabilidad social, priorizando la atención de la
emergencia alimentaria”. La norma señala que las acciones tienen por
objetivos “a) realizar un aporte a las necesidades alimentarias del hogar
y b) fomentar mecanismos de asistencia y promoción que privilegien el
ámbito familiar y el fortalecimiento de redes solidarias en la comunidad”
(v. art. 1º).
Por otra parte, la Resolución establece que el Plan se
destinará a las familias vulnerables, con atención prioritaria de las
necesidades básicas de la población citada en la Ley 25.724 y en el
Decreto 1018/03, priorizándose familias con embarazadas, niños menores
de catorce (14) años, desnutridos, discapacitados y adultos mayores sin
cobertura social.
Además, dispone que el Plan “articulará el componente
nacional constituido por las prestaciones citadas en los artículos 3° y 4°
con los componentes provinciales y municipales. Las provincias y los
municipios que adhieran definirán el nivel de participación financiera y de
asignación de recursos propios, para constituir dicho componente; todo
ello con el objeto de articular la política alimentaria nacional con las
desarrolladas por los Estados Provinciales y Municipales y por
Organizaciones Intermedias, a efectos de converger en un sistema
eficiente que garantice la satisfacción de las necesidades alimentarias de
la población en situación de vulnerabilidad” (v. art. 2º).
Con respecto a las prestaciones que integran el Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente”, la norma
determina las siguientes: Asistencia Alimentaria a las familias; Asistencia
Alimentaria Directa; Asistencia en Comedores Escolares; Asistencia en
Comedores Infantiles; Asistencia en Comedores de organizaciones de la
sociedad civil; Asistencia Alimentaria para situaciones especiales, que
hagan a pautas sociales y culturales; Asistencia para desnutridos y
celíaco; Autoproducción de alimentos; Asistencia a huertas familiares;
Asistencia a huertas comunitarias; Asistencia a huertas escolares;
Asistencia a granjas familiares; Asistencia a granjas comunitarias;
59
#38650348#433630566#20241031222219746Estimulación temprana y Desarrollo Infantil; Educación Alimentaria
nutricional; Orientación en compras comunitarias; Asistencia Técnica y
Capacitación; Formación de agentes de seguridad alimentaria (madres
cuidadoras, agentes sanitarios, promotores sociales, maestros, jefes y
jefas de hogar, estudiantes, profesionales, voluntarios, otros);
Fortalecimiento de la gestión por medio de cooperación técnica a equipos
provinciales y municipales; Equipamiento básico a efectores; Supervisión
y Monitoreo de la ejecución del Plan; Evaluación del Estado nutricional de
la población” (v. art. 3°).
En 2004, por Resolución N° 2458 la Ministra de
Desarrollo Social aprueba la normativa unificada para la solicitud, trámite
y otorgamiento de subsidios que estuvieren destinados a personas
físicas, organismo públicos, organizaciones no gubernamentales,
organizaciones de base, reconocidas por el Ministerio o por autoridad
provincial o municipal, y personas de existencia ideal; que agrupen
sectores de población con alta vulnerabilidad social, y población en
general con necesidades básicas insatisfechas (artículo 2°).
Agrega que los subsidios podrán ser sumas de dinero,
insumos, bienes o servicios con el objeto de dar respuestas a
necesidades sociales que no puedan resolverse en tiempo oportuno con
recursos propios (v. artículo 2°). Asimismo, establece un asesoramiento
técnico para la adquisición de suministros de bienes, insumos y servicios;
dispone los requisitos e informes que deben presentar las personas
físicas e instituciones; prevé el circuito administrativo, trámite,
otorgamiento, seguimiento y control y, por último, fija un procedimiento de
rendición de cuentas (v. Anexos).
En 2009, a los fines de asegurar el cumplimiento de la ley
citada, el ex Ministerio de Desarrollo Social, emitió la Resolución N°
4433/09, mediante el cual se crea el Sistema de Protección Social No
Contributivo y el Registro de Niños, Niñas, Adolescentes y Adultos
Mayores.
En 2019, por medio de la Ley N° 27.519, se prorroga
hasta el 31 de diciembre de 2022 la emergencia alimentaria “dispuesta
por el decreto del Poder Ejecutivo nacional 108/2002” (v. artículo 1°).
También se dispone que concierne al Estado Nacional “garantizar en
forma permanente y de manera prioritaria el derecho a la alimentación y a
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
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la seguridad alimentaria y nutricional” del país (v. artículo 2°). Además,
establece el “derecho humano a una alimentación adecuada como una
política de Estado que respetará, protegerá y promoverá un enfoque
integral dentro de un marco de políticas públicas contemplada en cada
‘Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional’
que apruebe el Congreso de la Nación” (v. artículo 3°).
Posteriormente, por Resolución N° 8/20 el ex Ministerio
de Desarrollo Social crea el Plan Nacional “Argentina contra el Hambre”
cuyo objetivo es garantizar la seguridad y soberanía alimentaria de toda la
población y familias argentinas, con especial atención en los sectores de
mayor vulnerabilidad económica y social, con el fin de cumplimentar lo
dispuesto en el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional y, en
particular, para hacer efectivo el derecho a una alimentación de calidad,
prevista en el Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Aclaró que el diseño y la implementación de dichas políticas se basa en
un enfoque interdisciplinario garantizando la coordinación
interjurisdiccional e intersectorial de diversos organismos y niveles del
Estado nacional, provincial, y municipal, y actores de la sociedad civil
para el logro de los objetivos planteados.
En la misma normativa, en el “Plan Argentina contra el
Hambre” se estableció que el modelo de gestión incluía los siguientes
elementos:
i) Prestación Alimentar (cfr. Resolución N° 1549/21, por la
cual se otorga una prestación dineraria orientada a la adquisición de
alimentos, que reviste el carácter de no remunerativo y se canaliza
mediante una acreditación de fondos a los titulares, como complemento al
ingreso familiar para el acceso a los alimentos, y a través de medios de
pago que dispone la Administración Nacional de la Seguridad Social).
ii) Prestaciones para comedores escolares.
iii) Prestaciones para merenderos y comedores
comunitarios.
En lo que al caso interesa, en 2020, por Resolución N°
480 el ex Ministerio de Desarrollo Social, en el marco del Plan Nacional
“Argentina contra el Hambre” y, específicamente, en lo relativo
“Prestaciones para Merenderos y Comedores Comunitarios” (de la Res.
MDS N° 8/20), a los fines de garantizar la elegibilidad de los efectores
61
#38650348#433630566#20241031222219746objetos de dicho componente, dotar la máxima transparencia de la
asignación de recursos públicos, así como para “tener una visión objetiva
y estadística de la cantidad de espacios físicos destinados a la asistencia
alimentaria comunitaria”, crea el RENACOM.
Asimismo, establece que su objetivo es registrar a la
existencia y funcionamiento de espacios físicos que brinden servicios
gratuitos de asistencia alimentaria en situaciones de vulnerabilidad social,
financiados mediante donaciones, aportes propios o del Estado,
susceptibles de implementar políticas sociales que llevaba el ex Ministerio
de Desarrollo Social. Además, realizó una definición conceptual de
“comedor comunitario” y “merendero comunitario” (v. artículo 1° y 2° del
Anexo de la Res. citada).
Por su parte, dispuso que podían inscribirse Asociaciones
Civiles, Simples Asociaciones, Fundaciones, Clubes de barrio y de
pueblo, Organizaciones comunitarias o de base, Confederaciones,
Federaciones, Cooperativas y Mutuales, Instituciones Religiosas,
cualquiera sea su culto, que se encuentren registradas por la
SECRETARÍA DE CULTO del MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES Y CULTO, y que asistan en forma directa a personas en
situación de vulnerabilidad social, siempre que acrediten su existencia,
funcionamiento y cumplan con las condiciones establecidas en su
instructivo (v. artículo 4° del Anexo de la Res. citada).
Finalmente, prevé que para el otorgamiento de subsidios
será condición necesaria la preinscripción o inscripción en el RENACOM
(v. artículo 9 del Anexo de la Res. citada).
Por otro lado, el 01/12/20, la Dirección General de
Proyectos Especiales y Cooperación Internacional del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación y la Organización de las Naciones Unidas,
inician el “Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo”, PNUD ARG/
20/004, titulado “Abordaje Comunitario del Plan Nacional Argentina
Contra el Hambre”, cuya fecha de finalización se proyecta hasta el
01/06/25. Se establece que su objetivo es “favorecer la resignificación de
la política alimentaria como instrumento de realización y restitución de
derechos sociales y promoción de la sociedad organizada”. Además, se
fijan las actividades que se desarrollaran a fin de dar cumplimiento al
objetivo citado, entra las que describe: “i) Organizaciones comunitarias
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
brindando servicios alimentarios de calidad. Se realizará a través de la
transferencia de fondos a los comedores y/o merenderos que asisten a
población vulnerable, acompañándolos con asistencia técnica y
capacitaciones en alimentación, nutrición, alimentación y género.
Promoviendo la articulación con otras áreas o programas provinciales,
locales y nacionales, con el fin de acordar acciones pertinentes
destinadas a las organizaciones comunitarias. /// 2) Organizaciones
comunitarias fortalecidas en el funcionamiento de sus servicios
alimentarios y/o integrales. Esta actividad le permitirá a las
organizaciones mejorar y/o adecuar sus espacios físicos, accesos a
servicios básicos y equipamiento; acciones que los beneficiarían para
cumplir con sus otros objetivos más allá del alimentario. /// 3) Organismos
gubernamentales fortalecidos brindando servicios alimentarios. Los
equipos técnicos del Programa acompañarán con talleres de capacitación
a los equipos locales de estos organismos a fin de brindar herramientas e
instrumentos que les permitan gestionar prestaciones alimentarias de
calidad”. Para ello, se dispone que el total de recursos requeridos será
“U$S217.152.442”.
En 2021, se sancionó la Ley N° 27.642, llamada
“Promoción de la Alimentación Saludable”, cuyo objeto es “[g]arantizar el
derecho a la salud y a una alimentación adecuada a través de la
promoción de una alimentación saludable” y de “[p]romover la prevención
de la malnutrición en la población…” (v. artículo 1°, incisos a y c).
En 2023, por conducto de la Resolución 230 del ex
Ministerio de Desarrollo Social, fundándose en la emergencia alimentaria,
en la Ley N° 27.701 (que creó el Programa Nacional de Nutrición y
Alimentación), en los diversos Instrumentos Internacionales vigentes y, en
la Resolución N° 8/20 (que crea el Plan Nacional “Argentina contra el
hambre”), se prevé hacer efectivo el derecho a una alimentación
adecuada. Así, entiende que “resulta pertinente la creación de un nuevo
Programa de transferencia monetaria que permita profundizar la atención
alimentaria en el marco de la emergencia a fin de optimizar la adquisición,
distribución, calidad nutricional y trazabilidad de la entrega de alimentos a
comedores, merenderos y organizaciones sociales y comunitarias que
brindan asistencia a familias que se encuentran en situación de
vulnerabilidad social” (v. considerandos de la normativa).
63
#38650348#433630566#20241031222219746En ese marco, crea el “PROGRAMA ALIMENTAR
COMUNIDAD, que dependerá de la SECRETARÍA DE ARTICULACION
DE POLÍTICA SOCIAL a fin de atender de manera descentralizada las
necesidades de comedores, merenderos de organizaciones sociales y
comunitarias que asisten a personas en situación de vulnerabilidad social”
(v. considerandos cit.).
Establece que la Secretaría de Articulación del Ministerio
de Política Social que dependía del entonces Ministerio de Desarrollo
Social dictará las normas necesarias para la implementación de la
presente resolución, así como también adoptará todas las medidas
conducentes a los fines de instrumentar y cumplir el objeto del referido
programa.
En esa línea, en su artículo 1° dispone brindar una
prestación económica para la asistencia a comedores y merenderos de
organizaciones sociales y comunitarias, de acuerdo con los lineamientos
establecidos del Anexo que forma parte de la resolución.
En Anexo referido establece: i) objetivos: “1°) implementar
un sistema de transferencia monetaria por medio de tarjetas prepagas
físicas o virtuales a comedores, merenderos y organizaciones sociales y
comunitarias para la adquisición de alimentos, elementos de higiene,
equipamiento y elementos para primeros auxilios de manera directa; 2)
agilizar el abastecimiento de merenderos y organizaciones sociales y
comunitarias; 3) promover sistemas de producción de alimentos a través
del fortalecimiento de la economía local solidaria, social y popular y el
cooperativismo; 4) propiciar la implementación de un sistema de
trazabilidad en la cadena de adquisición y consumo de alimentos; 5)
diseñar e implementar un sistema de monitoreo y evaluación de
resultados e impactos de las acciones que componen la Línea
Programática”.
Por otra parte, establece ciertos componentes para el
cumplimiento de los fines reseñados, entre ellos, una “Tarjeta prepaga
física y/o virtual a comedores. Se propone brindar a los comedores y
merenderos y organizaciones sociales y comunitarias una tarjeta prepaga
física y/o virtual que se limitará en cuanto al uso de las mismas a los
rubros de alimentos, artículos de higiene, equipamiento y elementos para
primero auxilios” (Anexo cit.).
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Por último, y en lo que al caso resulta relevante, prevé
que las tarjetas serán adjudicadas a cada uno de los comedores,
merenderos de organizaciones sociales y comunitarias que cumplan con
los requisitos solicitados para tal fin y que cuenten con capacidad para
adquirir derechos y contraer obligaciones, inscriptos en el RENACOM e
incorporados al programa.
En ese marco, establece que “la prestación consistirá en
una transferencia monetaria mensual a comedores, merenderos de
organizaciones sociales y comunitarias. Se realizará mediante una única
acreditación mensual de fondos para la utilización de tarjetas prepagas
físicas y/o virtuales, limitando los rubros a los que se puede acceder y sin
posibilidad de retiro de efectivo, habilitando la vinculación de las tarjetas a
billetera virtual y posibilitar los pagos con modalidad virtual mediante
lectura de códigos QR” (Anexo cit.). Además, establece una serie de
requisitos que se deben cumplir para que acceder al beneficio previsto.
Por último, el PEN por conducto del Decreto N° 8/23 creó
el Ministerio de Capital Humano y se le asigna competencia para
entender, entre otras cuestiones, a “la seguridad social; a la asistencia,
promoción, cuidados e inclusión social y el desarrollo humano, la
seguridad alimentaria, la reducción de la pobreza, el desarrollo de
igualdad de oportunidades para los sectores más vulnerables (…) [y al]
cumplimiento de los compromisos asumidos en relación con los tratados
internacionales y los convenios multinacionales en las materias de su
competencia” (v. artículo 23 bis).
III.2.- DETERMINACIÓN DEL SUJETO OBLIGADO
De lo expuesto puede concluirse que, por mandato
constitucional y legal, el sujeto obligado a satisfacer el derecho a la
alimentación es el Estado Nacional, aunque para el cumplimiento de la
manda constitucional y legal, habida cuenta el sistema federal que rige en
el país, la responsabilidad resulta concurrente entre las distintas
jurisdicciones.
III.2.1.- Ahora bien, desde los albores de la
reglamentación del derecho, el propio Estado consideró que era su
responsabilidad asegurar la satisfacción del derecho, pero ello no implica
que además también constituyen sujetos obligados su cumplimiento
65
#38650348#433630566#20241031222219746las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, en su medida,
los municipios.
A tal efecto, es menester recordar que nuestro sistema
constitucional adoptó el sistema federal, por conducto del cual las
Provincias han construido en una unión nacional más estrecha, con un
gobierno común perfecto dotado de toda la soberanía y poder necesarios
para su existencia, desarrollo y engrandecimiento propios, con autoridad
sobre todas las provincias en todas las materias delegadas. Las
provincias al despojarse de las facultades delegadas en el Gobierno
Federal se han reservado las demás, expresas o implícitas, suficientes
para construir también en sus propios territorios (conf. González, Joaquín
V., “Manual de la Constitución Argentina”, Buenos Aires, Ángel Estrada y
Cía. S.A., 1983, pág. 273).
En este sentido, la Comisión Redactora del Proyecto de
Constitución de 1853 manifestó que “cada Provincia [conserva] su
soberanía y su independencia, se gobierna según sus propias
instituciones, y la elección de sus magistrados y legisladores se verifica
por la libre voluntad de sus habitantes” (conf. Informe de la Comisión
Redactora del Proyecto de Constitución de 1853).
De ello, es posible inferir la regla de los poderes
delegados y reservados de la Nación y las Provincias. No obstante ello,
existen casos en que el Estado Federal y las Provincias ejercen al mismo
tiempo un poder concurrente o simultáneo, es decir una concurrencia de
gobierno, la cual se implementa cooperativa y coordinadamente. Dicho
federalismo de cooperación es deseable y necesario, debido a que
existen casos en que la legislación nacional y estadual (provincial) se
diseñan para operar como un sistema integrado (conf. Mason, Alpheus
Thomas y Beaney William M., “American Constitutional Law”, Nueva
Jersey, Prentice-Hall, 1959, pág. 132).
En esta inteligencia, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación afirmó que el federalismo un sistema cultural de convivencia,
cuyas partes integrantes no actúan aisladamente, sino que interactúan en
orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento, el
ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser
ponderado como una interacción articulada (Fallos: 340:1695 y 344:251),
evitando que confronten unas con otras.
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En este orden de ideas, el Máximo Tribunal sostiene que
la asignación de competencias en el sistema federal “no implica, por
cierto, subordinación de los estados particulares al gobierno central, pero
sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general,
tarea en la que ambos han de colaborar, para la consecución eficaz de
aquel fin; no debe verse aquí enfrentamientos de poderes, sino unión de
ellos en vista a metas comunes” (Fallos: 330:4564 y 342:2136, entre
otros).
En igual sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos
ha dicho que, en los conflictos de competencia entre el Estado Federal y
los gobiernos estaduales, ambos gobiernos coexisten dentro de un mismo
territorio y deben coordinar esfuerzos a fin de llevar a cabo un propósito
público común a ambos, y que ninguno de los dos podría lograr
plenamente sin la cooperación del otro (v. Carmichael v. Southern Coal
and Coke Co., 301 U.S. 495, 525).
En suma, el armónico desenvolvimiento del sistema
federal de gobierno depende de la “buena fe”, de la “coordinación” y de la
“concertación” recíproca entre los distintos estamentos de gobierno
(Nación, Provincias, Ciudad de Buenos Aires y municipios), pues esos
principios constituyen el modo razonable para conjugar los diferentes
intereses en juego y encauzarlos hacia la satisfacción del bien común
(conf. CSJN, in re: “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado
Nacional Poder Ejecutivo Nacional s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad”, del 04/05/21).
De esta manera, “el federalismo argentino es una
combinación de dos fuerzas: una centrípeta y otra centrífuga. La primera,
que va desde la periferia hacia el centro, supone la existencia de una
unidad en el Estado nacional argentino, que es soberano, mientras que la
segunda, del centro hacia la periferia, implica la descentralización que
permite la existencia de una pluralidad de provincias, que son
autónomas”. Precisamente, el esquema federal pugna por establecer la
unidad dentro de la variedad funcionalizando los principios de autonomía
y participación” (conf. Bazán, Víctor, “El sistema federal argentino:
Actualidad y perspectivas”, Anuario de Derecho Constitucional
Latinoamericano, Año XIX, Bogotá, 2013, págs. 239, 240).
67
#38650348#433630566#20241031222219746III.2.2.- A partir de lo expuesto, para que resulte operativo
el derecho a la alimentación -de claro corte multidimensional- se requiere
de acciones de coordinación cuya competencia resulta concurrente
entre las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y municipal.
Extremo, que también resulta determinante en esta
acción, debido a que los beneficiarios/as (persona humana) de la política
alimentaria reciben esa asistencia de esas jurisdicciones.
III.2.2.- Delimitado el sujeto pasivo, resulta trascendental
establecer el alcance de la responsabilidad o las obligaciones que
tiene el Estado Nacional en la materia.
III.3.- DETERMINACIÓN DEL SUJETO TITULAR DEL
DERECHO
Delimitado lo anterior, corresponde expedirse en relación
con las/los titulares del derecho.
III.3.1.- En lo que respecta al derecho a la alimentación,
los Instrumentos Internacionales reconocidos por la Nación e integrados a
nuestro plexo normativo según el bloque de constitucionalidad federal,
prescriben que los sujetos de este derecho son “las personas” (v.
Declaración Universal de Derechos Humanos y PISDEC cit.).
Siguiendo a lo dispuesto en las obligaciones asumidas
por el Estado Nacional en sede internacional debe tenerse
particularmente en cuanta que la Convención sobre los Derechos del
Niño, reza que los Estados Partes deben: a) [a]doptar las medidas
apropiadas para combatir las enfermedades y la malnutrición, entre otras
cosas mediante el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua
potable (v. artículo 24, párr. 2°, c); b) [a]segurar que los padres y los niños
reciban información sobre la salud y la nutrición de los niños, las ventajas
de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental (v. mismo
artículo, párr. 2°, e); c) [r]econocer el derecho de todo niño a un nivel de
vida adecuado para su desarrollo físico (v. artículo 27, párr. 1°),
proporcionando asistencia material, particularmente con respecto a la
nutrición (v. mismo artículo, párr. 3°); d) [a]segurar el pago de la pensión
alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la
responsabilidad financiera por el niño (v. mismo artículo, párr. 4°); e)
[p]roteger al niño contra la explotación económica y contra el desempeño
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de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o
que sea nocivo para su salud o para su desarrollo (v. artículo 32, párr. 1°).
Asimismo, también puede observarse que la Convención
Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores, dispone que “[l]a persona mayor tiene derecho a un
sistema integral de cuidados que provea la protección y promoción de la
salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional,
agua, vestuario y vivienda; promoviendo que la persona mayor pueda
decidir permanecer en su hogar y mantener su independencia y
autonomía” (v. art. 12, Ley Nº 27.360).
Lo ordenado en las normas internacionales fue receptado
por el constituyente derivado, quien en la reforma de 1994, incorpora el
artículo 75, inciso 23 y dentro de las obligaciones que posee el Poder
Ejecutivo Nacional, la Carta Magna le exige dictar medidas de acción
positiva en relación con los/las niños, niñas, adolecentes, las mujeres, los/
las ancianos/as y las personas con discapacidad.
Es así que, en lo relativo a la normas y normativa a nivel
nacional, el criterio comenzó siendo más restrictivo en cuanto a que, en
un primer momento, se referían a los “niños” (v. “Un repaso de la política
alimentaria argentina en los últimos 50 años” cit.).
Asimismo, se buscó proteger a la mujer “en su condición
de madre o futura madre” (cfr. Ley N° 12.341). Mas adelante, se
realizaron diversas políticas tendientes a enfrentar situaciones críticas
para aquellos sectores de la población “más vulnerable” (v. por ejemplo
Ley N° 23.056) o “más carenciada” (v. Ley N° 23.767 y, en similar sentido,
Dto. N° 443/93).
En esa línea, se reguló apuntando a la “población de alta
vulnerabilidad y en riesgo de subsistencia” (v. Dto. N° 108/02 cit.). En el
2003, se agranda el rango etario en relación a la protección de los
menores, toda vez que, en su momento, las políticas se focalizaban en
aquellos que tuvieran hasta 5 años (v. Dto. N° 443/93), para –
posteriormente– proteger a los menores de 14 años (v. Ley N° 25.724
cit.). Además, se legisló atentiendo a aquellas personas que estuvieran
transitando un embarazo, discapacitados y “ancianos desde los 70 años
en situación de pobreza” (v. Ley cit.).
69
#38650348#433630566#20241031222219746En ese andar, se estableció un subsidio para resguardar
este derecho para aquellas “personas físicas”, “organizaciones no
gubernamentales, organizaciones base, reconocidas por el Ministerio [de
Desarrollo Social]” y siempre y cuando cumplieran una serie de requisitos
(v. Res. MDS N° 2458/04).
Si bien con el transcurso del tiempo se advierte que se
amplía los sujetos destinatarios de las políticas reseñadas, resulta
relevante citar que, al crearse el Plan Nacional “Argentina contra el
Hambre”, se prevé “garantizar la seguridad y soberanía alimentaria de
toda la población y familias argentinas” (v. Res. MDS 8/20 cit.). Asimismo,
consta que el Estado adoptó, para llegar las personas, distintas líneas,
verbigracia, la “prestación alimentar”, “prestaciones para comedores
escolares” y “prestaciones para merenderos y comedores comunitarios”.
Respecto de estos últimos, se dispuso que podían inscribirse
“Asociaciones Civiles, Simples Asociaciones, Fundaciones, Clubes de
barrio y de pueblo, Organizaciones comunitarias o de base,
Confederaciones, Federaciones, Cooperativas y Mutuales e Instituciones
Religiosas, pero para recibir los subsidios debían estar inscriptos o
preinscriptos en el RENACOM (v. Anexo de la res. cit.). Ello, sin perjuicio
del resto de los planes citados y que se encuentran vigentes (vgr.:
“Prestación Alimentar”; “Complemento Alimentario”, “Programa
Prohuerta”, “Sembrar Soberanía Alimentaria”, “Fortalecimiento a
Comedores Escolares”, “Registro Nacional de Educación Alimentaria
Nutricional – Alimentar Saberes”; “Proyectos enfocados para personas
con diagnóstico de celiaquía” y “Alimentar Comunidad”).
III.3.2.- En ese marco, el Tribunal estableció en la
resolución de fojas 307/318 y 914/977, que los titulares del derecho son
aquellas personas -entre los cuales se encuentras los grupos calificados
por las y los convencionales constituyentes de la reforma del año 1994
como eternamente desaventajados las niñas, niños, adolescentes,
mujeres, adultos mayores y discapacitados, en los términos del artículo
75, inciso 23 de la Constitución Nacional- que asisten a los comedores y
merenderos comunitarios registrados, validados y matriculados.
Aclaró también que, más allá de la existencia de diversos
actores en el circuito de los programas existentes (vgr. el PNUD o, a las
organizaciones solicitantes y ejecutantes -comedores y/o merenderos
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donde se brindan las prestaciones alimentarias-), los titulares del derecho
son las personas que reciben las prestaciones alimentarias (conf. AGN
“Informe de Auditoría de Gestión de Transferencia de Fondos Nacionales
– Programa 26 – Seguridad Alimentaria – Actividad 7 – Comedores
Comunitarios – Ministerio de Desarrollo Social” y arg. art. 1° de la Ley N°
25.724).
Refuerza lo sostenido el hecho de que los sujetos titulares
de los derechos sociales son siempre personas físicas puesto que su
ejercicio o goce es distribuible en términos individuales. Ello, sin perjuicio
de que puedan conectarse en un caso determinado con algún derecho
colectivo o que puedan ser considerados derechos de incidencia
colectiva, es decir, que puedan dar lugar a amparos colectivos. (conf.
Arango, Rodolfo, “El Concepto de Derechos Sociales Fundamentales”,
Bogotá, Ed. Legis, 2005, pág. 60).
III.3.3.- En merito a lo expuesto, podemos colegir que los
habitantes de la Nación son los titulares del derecho a la
alimentación y que, el mismo, no se circunscribe a ciertos sectores, sino
que debe ser entendido en un sentido amplio que propenda a una
alimentación y nutrición adecuada de toda la población.
Además, y en línea a los establecido en el
subconsiderando anterior, si bien la satisfacción del derecho puede
acontecer por diversos programas y a través de diversos
intermediarios, el derecho lo ejercitan las personas. Para ello,
entonces es imprescindible distinguir los destinatarios –las
personas humanas–, de los medios –comedores inscriptos en el
RENACOM, tarjeta alimentar, programa prohuerta, etc.–.
En particular, y en lo que respecta al caso, se atenderá a
las necesidades de la persona humana y no al de los intermediarios
o a los distintos medios citados, cuestión que deberá ser evaluados
y considerados por los Poderes Ejecutivo y Legislativo en el ámbito
correspondiente dentro de las potestades políticas y privativas que
les asignó la Constitución Nacional, que exceden el alcance de la
presente decisión.
IV.- FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA
71
#38650348#433630566#20241031222219746Habiendo identificado la cuestión a resolver, el sujeto
obligado, así como el/la sujeto titular del derecho, corresponde a esta
altura del relato, dar tratmiento a la excepción de falta de legitimación
activa opuesta por la demandada a fojas 887/912, pues tal extremo
constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o
controversia que deba ser resuelto por el Tribunal (Fallos: 323:4098),
dado que la justicia nacional no procede de oficio y solo ejerce jurisdicción
en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte
(artículo 2° de la ley 27).
IV.1.- Sobre esta excepción, se tiene dicho que “la
legitimación es, una aptitud especial o una capacidad cualitativa de un
sujeto para ser parte en un proceso específico” (conf. Hutchinson, Tomás,
“Derecho procesal administrativo”, T° II, Santa Fe, Rubinzal Culzoni,
2009, pág. 214 y su cita). De ahí, que existe una relación inescindible
entre el derecho que se pretende y la noción de parte.
De esta forma, se sostiene que “es parte toda persona
(física o de existencia ideal) que reclama en nombre en propio, o en cuyo
nombre se reclama la satisfacción de una pretensión y aquélla frente a la
cual se reclama dicha satisfacción. Son partes, en efecto, quienes de
hecho intervienen o figuran en aquél como sujetos activos o pasivos de
una determinada pretensión, con prescindencia de que revistan o no el
carácter de sujetos legitimados para obrar o para contradecir en el
concreto proceso de que se trate” (conf. Palacio, Lino Enrique, “Derecho
Procesal Civil”, T° III, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2005, págs. 8/9); lo
que remite la cuestión a la capacidad para ser parte, en sentido de
quienes pueden en el marco de un proceso adquirir la aptitud para ejercer
actos procesales válidos.
Existe falta de legitimación cuando no media coincidencia
entre las personas que efectivamente actúan en el proceso y las personas
a las cuales la ley habilita para pretender o contradecir respecto de la
materia que se trata el sub lite. De este modo el juez solo debe investigar,
si existe identidad entre la persona del actor y aquella a quien la acción
está concedida, o entre la persona del demando y aquella contra la cual
se concede (Elena I. Highton – Beatriz A. Areán, Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, con los códigos provinciales. Análisis doctrinal y
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jurisprudencial, t.6, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, p.782, con cita de
CNCiv., Sala D, 28/09/99; entre otros).
La legitimación causal (legitimatio ad causam) tiene su
fuente en el Derecho sustantivo y se refiere a la relación del titular con el
derecho que invoca frente al juez. Quien considera lesionado su derecho
promueve una acción (ejerciendo su derecho a la jurisdicción) dentro de
la cual formula una pretensión (objeto) que es lo que le permite examinar
la legitimación como presupuesto de la constitución válida del proceso.
Luego, está legitimación procesal (legitimatio ad
processum), vinculada con la capacidad para estar en juicio y es un
presupuesto procesal de la constitución valida del proceso. La relación
jurídica procesal requiere que el que resultó afectado en el derecho
(legitimatio ad causam) sea realmente quien comparece a actuar en el
proceso. Su inobservancia permite, en forma previa a que ésta continúe,
la interposición de la falta de personería.
Sentado ello, en los casos de intereses individuales
homogéneos –como ocurre en la especie- hay legitimación causal cuando
el titular de un derecho subjetivo es lesionado por una causa común a
otros sujetos en situación similar a la clase. Uno de los integrantes de la
clase promueve la demanda invocando legitimación causal y procesal en
relación con su derecho. La cuestión controvertida es si tiene legitimación
procesal para representar a los miembros de la clase que no están en el
proceso y que resultaran obligados por los efectos erga omnes de la
sentencia (Lorenzetti, Ricardo Luis “Justicia Colectiva”, op. cit, pág. 137).
Para determinar si se configura tal extremo resulta
necesario indagar si existe un vínculo entre el sujeto que alega y pretende
titularizar el derecho y aquel frente a quien intenta hacerlo —que es el
sujeto pasivo—; así como también si lo que se discute en el pleito gira en
torno a los derechos y obligaciones emergentes de ese vínculo y, en
particular, a la obligación que el supuesto titular del derecho invocado
intenta hacer cumplir al demandado.
IV.2.- Así pues, para sustentar la excepción de falta de
legitimación activa, el MCH alega que el artículo 2 inciso “b” del estatuto
de la co-actora Unión De Trabajadores y Trabajadoras de la Economía
Popular no contempla la facultad de estar en juicio en nombre de sus
miembros ni de terceros.
73
#38650348#433630566#20241031222219746Sostiene, que las facultades emergentes de esa cláusula
estatutaria fueron auto-limitadas a gestiones administrativas y no incluyen
el inicio de acciones judiciales.
Arguye, que el Centro de Estudios Legales y Sociales y
las asociaciones que adhirieron posteriormente se encuentran en idéntica
situación, ya que sus estatutos constitutivos no contienen norma alguna
que otorgue al ente facultades para intervenir en procesos judiciales en
representación de intereses ajenos.
IV.3.- Ahora bien, al interponer la demanda, y con el
objeto de justificar su legitimación, LA UNIÓN DE TRABAJADORAS Y
TRABAJADORES DE LA ECONOMÍA POPULAR (UTEP) y el CENTRO
DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES (CELS) afirman que representan
a las personas que asisten a los comedores y merenderos comunitarios.
IV.4.- Ahora bien, para el tratamiento de este
cuestionamiento se analizará, en primer término, la legitimación procesal
del CELS quien ha sido designado como representante adecuado. Para el
supuesto de que la mencionada organización no se encuentre legitimada,
recién ahí se estudiará la capacidad procesal de la UTEP.
Así, a los fines de analizar el examen de pertinencia del
encuadramiento en las disposiciones del artículo 43, segundo párrafo, de
la Constitución Nacional, debe constatarse no solo los objetivos para los
cuales ha sido creada la institución litigante tengan relación directa con el
objeto de la acción entablada, sino también el derecho que se dice
vulnerado y la consideración de los sujetos cuyo derecho se intenta
resguardar.
IV.4.1.- En virtud de ello, al momento de designar el
representante adecuado se dispuso que el CELS es una Asociación que
tiene como objetivo -entre otros- la “defensa de la dignidad de la persona
humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad” con
la facultad de “promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales
destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la
representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución
suponga la defensa de aquello (…) y bregar contra las violaciones,
abusos y discriminaciones que afecten derechos y libertades de las
personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas políticas…”
(v. estatuto de fojas 58/67).
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IV.4.2.- Ello, debe ser evaluado y confrontado junto con el
objeto de la presente demanda del que -como ya se dijo- se busca que el
MCH garantice el derecho a la alimentación adecuada y a la seguridad
alimentaria y nutricional de todas las personas que asisten a comedores y
merenderos comunitarios, proporcionando alimentos de calidad,
adecuados y en cantidad suficiente en atención a la obligación de
progresividad y no regresividad; y que cesen las vías de hecho que se
configuraron en la subejecución del presupuesto.
IV.4.3.- A partir de ello, puede afirmarse que la actora
ostenta legitimación activa para representar los intereses de los y las
habitantes -en particular, niños, niñas, adolescentes, mujeres y adultos
mayores- que asisten a comedores y merenderos comunitarios, ya que
tiene como objetivo fundamental estatuto la promoción de la “defensa de
la dignidad” como los fundamentos expresados en la demanda para
sostener su planteo; puede adelante que los accionantes ostenten
legitimación procesal para promover la pretensión bajo estudio.
Ello así, la expresión dignidad humana presupone la
defensa del derecho a la vida que engloba el derecho a la alimentación,
cuyo cuidado constituye uno de los pilares fundamentales de todo ser
humano; y, siendo facultad de la demandante promover acciones
judiciales destinadas a “procurar la vigencia” de este principio, no cabe
sino el reconocimiento de su legitimidad activa para peticionar en estas
actuaciones.
A lo que cuadra añadir que, resultando público y notorio la
incidencia que el derecho a la alimentación tiene en nuestra sociedad, al
interponer esta acción el CELS no ha ejercido más que el derecho que le
asiste para accionar en cumplimiento de unas de las finalidades de su
creación.
Por más, cabe remitirse a lo decidido por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en los autos “Mignone Fermín S/ Acción
de Amparo” el 9 de abril de 2002, en la cuál le ha reconocido a la aquí
accionante legitimidad para demandar representando derechos de
incidencia colectiva (conf. voto de los Dres. Petracchi y Fait, considerando
6; del Dr. Bossert considerando 11 y ss y Dr. Boggiano considerando 2).
De esta manera, y al ser el derecho, cuya protección
procura la actora, de incidencia colectiva, referente a intereses
75
#38650348#433630566#20241031222219746individuales homogéneos, puede colegirse que se encuentran cumplidos
los recaudos para hacer valer una acción colectiva en los términos del
precedente “Halabi” (Fallos: 332:111).
De lo contrario y de no reconocérsele legitimación
procesal se produciría una clara vulneración del acceso a la justicia, ya
que no aparece justificado que cada uno de los afectados del colectivo,
que como se ha definido pertenecen a grupos desaventajados, promueva
su propia demanda puesto que la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentran inmersos atenta contra la posibilidad de hacer valer el
derecho que se dice vulnerado.
IV.4.4.- Una exégesis contraria a la realizada afectaría el
principio pro homine, toda vez que éste puede ser definido como aquel
por el cual, ante una pluralidad de normas aplicables para una misma
situación jurídica, el interprete debe elegir aquella norma que brinde una
protección más favorable para la persona humana, en el sentido de darle
la mayor extensión posible a las que consagran derechos y el menor
alcance posible a las que posibilitan restricciones, limitaciones o
suspensiones (conf. Manili, Pablo L., “El bloque de Constitucionalidad. La
recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el
Derecho Constitucional Argentino” Ed. La Ley. Edición 2005); es decir se
debe aplicar la que sea más especifica a tal fin, más favorable para la
persona que posee el derecho vulnerado (conf. Pinto Mónica “El Principio
Pro Homine. Criterios de Hermenéutica y Pautas para la Regulación de
los Derechos Humanos” en “La Aplicación de los Tratados de Derechos
Humanos por los Tribunales Locales”).
Ello resulta aplicable al caso junto con el principio favor
debilis, dado que este considera -en una relación jurídica- la circunstancia
de que una de las partes se encuentre en situación de inferioridad
respecto de la otra (conf. Manili, Pablo L, op. cit.).
Es que la actora represente a personas desaventajadas
por la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran, lo cual
determina que de prosperar esta defensa podría afectarse la tutela judicial
efectiva y el debido proceso
IV.6.- Por lo expuesto, corresponde desestimar la defensa
bajo examen.
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V.- VIABILIDAD DE LA ACCIÓN INTENTADA
A esta altura, corresponde analizar la procedencia del
remedio procesal al que recurriera el amparista para la satisfacción de los
derechos que, según afirma, tienen vulnerados el colectivo que
representa.
Este tipo de proceso se encuentra regulado en nuestro
ordenamiento jurídico tanto en la Constitución Nacional como en los
Instrumentos de Derechos Humanos que integran la pirámide del bloque
de constitucionalidad federal, conforme lo dispuesto en el artículo 75
inciso 22 de la Carta Magna.
V.1.- Identificación del tipo de proceso iniciado
Al respecto, es dable señalar que la vía procesal iniciada
es la acción de amparo la cual se encuentra regulada en el artículo 43 de
la Constitución Nacional.
El mencionado artículo prescribe que “[t]oda persona
puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no
exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente
lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad
de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva /// Podrán interponer
esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general,
el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a
esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos
y formas de su organización”.
V.1.1.- Al respecto, el artículo 43 de la Constitución
Nacional – conforme la Reforma del año 1994- introdujo una modificación
trascendente en lo que hace a la acción de amparo, destinada a darle un
dinamismo propio, despojándolo de aristas formales que fueran obstáculo
al acceso inmediato de la jurisdicción cuando están en tela de juicio
garantías constitucionales (conf. Palacio, Lino E., “La Pretensión de
Amparo en la Reforma Constitucional de 1994″, Buenos Aires, La Ley,
1995).
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#38650348#433630566#20241031222219746De este modo el amparo es garantía constitucional, y es
por ello que toda hermenéutica ha de tener como norte el sentido
protector de dicha garantía, a través de una interpretación previsora que
deberá asignar al amparo el más alto alcance posible, con miras a la
efectiva protección de los derechos fundamentales en crisis (conf. Adolfo
A. Rivas “El amparo e intervención de terceros” en J.A 24/12/97).
V.1.2.- Conforme lo reseñado, la acción escogida tiene
como característica que se trata de un proceso sumamente simplificado
en sus dimensiones temporales y formales, pues la finalidad fundamental
de la pretensión que constituye su objeto consiste en reparar, con la
mayor premura, la lesión de un derecho reconocido en la Constitución, un
Instrumento Internacional o una Ley (conf. Palacio, Lino Enrique,
“Derecho Procesal Civil, T. VII, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2005, pág.
137).
Según esta línea de razonamiento, es condición para que
el amparo sea viable, que el acto atacado u omisión lesione, derechos y
garantías constitucionales.
Es así como puede concluirse que la viabilidad del
amparo depende que no exista otro medio judicial más idóneo para la
protección del derecho conculcado, en el cuál se debe demostrar (sin
necesidad de mayor prueba o debate) que la ilegitimidad o arbitrariedad
imputada al acto sea manifiesta y que el hecho del empleo de otros
remedios judiciales impliquen demoras o ineficiencias que neutralicen la
garantía (conf. Gelli, María A. “La Silueta del amparo después de la
Reforma Constitucional” LL 1995-E-978), Y que de esa manera se origine
al damnificado un daño concreto y grave.
V.1.3.- Ahora bien, dada la celeridad que es propia de
este tipo de proceso, la arbitrariedad o ilegalidad alegada, debe
presentarse sin necesidad de mayor debate y prueba. Es decir, el juez
debe advertir sin asomo de duda que se encuentra frente a una situación
palmariamente ilegal o resultante de una irrazonable voluntad del sujeto
demandado.
Lo expuesto no significa que no pueda producirse
actividad probatoria en este tipo de proceso, sino que ella debe ser
compatible con la sumariedad que es propia del amparo, dado que éste
se encuentra al servicio de la urgencia del caso y, por lo tanto, ha sido
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previsto para situaciones que no admiten demora, toda vez que, de otro
modo, no habría razón para evitar los restantes cauces procesales que
pudieran resultar procedentes, respetándose la amplitud probatoria (conf.
Sala V, in re: “Leder Group SA c/ EN – BCRA y Otros s/ Amparo Ley
16.986″, del 12/7/18).
Asimismo, de la existencia de arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, es indispensable que se acredite en debida forma la
inoperancia de las vías ordinarias existentes a fin de reparar el perjuicio
invocado (Fallos: 274:13; 300:1231), o que la remisión a ellas produzca
un gravamen serio no susceptible de reparación ulterior (Fallos: 263:371;
270:176; 274:13; 293:580; 294:452; 307:2419).
En efecto, por principio, en la acción de amparo resultan
descartadas aquellas situaciones opinables y que requieren un amplio
marco de debate y prueba, o cuando los perjuicios que pueda ocasionar
su rechazo no son otra cosa que la situación común de toda persona que
peticiona el reconocimiento de sus derechos por los procedimientos
ordinarios. Ello es así por cuanto, esta acción no tiene por finalidad alterar
las instituciones vigentes ni faculta a los jueces a sustituir los trámites y
requisitos previamente instituidos (Fallos: 297:65; 300:688; 300:1033;
301:1061; 302:535; 305:223; 306:396; y Sala III, in rebus: “Bingo Caballito
SA c/ Lotería Nacional SE s/ amparo ley 16986″, del 30/8/11; “Laballeja,
Alberto Lázaro y otros c/ EN- M° Defensa- EMGA s/ amparo ley 16.986″,
del 29/9/15; “Nespeca, Walter Ariel Enrique y otros c/ EN- M° Seguridad-
PFA y otros s/ amparo ley 16.986″, del 26/9/17).
V.1.4.- La recepción constitucional que tuviera la acción
procesal analizada, tiene sus orígenes en la creación pretoriana de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los conocidos precedentes
“Siri” y “Kot” y consagrada más tarde legislativamente, bajo la idea rectora
de que cuando una garantía es avasallada por un acto de autoridad
pública ello es de por sí suficiente para que los jueces la restablezcan,
aun a falta de norma que contemple expresamente un proceso a tal
efecto (conf. Fallos: 239:459 y 241:291, respectivamente).
V.2.- Desde la perspectiva del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, este tipo de acción se encuentra también
establecida en la Convención de los Derechos Humanos, cuyo artículo 25
parágrafo 1° impone a los Estados partes la obligación de legislar el
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recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que lo ampare contra actos que violen
sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la Ley o la
presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por
personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales…”.
V.3.- Criterios jurisprudenciales respecto de la acción
de amparo colectivo
Sentado lo expuesto e ingresando en el análisis del
remedio procesal escogido en relación con el caso de autos, es
importante poner de relieve que el Máximo Tribunal tiene dicho que se
admite en este tipo de procesos, una categoría conformada por derechos
de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos,
relativas a los derechos de personas que por padecer alguna situación de
vulnerabilidad están expuestas a sufrir actos u omisiones por las que ven
afectados el acceso a sus derechos (Fallos: 332:111 “Halabi”; consd. 12).
V.3.1.- Señaló en esa oportunidad que, “en estos casos
no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales
enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado,
que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una
causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en
tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es
común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que
individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa que
lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio con efectos
expansivos de la cosa” (ibídem).
A su vez, fijó como pauta que la procedencia de este tipo
de acciones requiere la verificación de una causa fáctica común, una
pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de
ese hecho y la constatación de que el ejercicio individual no aparece
plenamente justificado (Fallos: 332:111 “Halabi”; consd. 13).
V.3.2.- En cuanto al primer elemento, afirmó que éste
consiste en la existencia de un hecho único o complejo que causa una
lesión a una pluralidad relevante de derechos individuales. El segundo, en
que la pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en
lo que cada individuo puede peticionar, como ocurre en los casos en que
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hay hechos que dañan a dos o más personas y que pueden motivar
acciones de la primera categoría. Como tercero, se exige que el interés
individual considerado aisladamente, no justifique la promoción de una
demanda, con lo cual podría verse afectado el acceso a la justicia
(ibídem).
Sin perjuicio de ello, para el Máximo Tribunal, la acción
resultará de todos modos procedente en aquellos supuestos en los que
cobran preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como el
ambiente, el consumo o la salud o afectan a grupos que tradicionalmente
han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos. En esas
circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada
parte, y al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte
interés estatal para su protección, entendido como el de la sociedad en su
conjunto (conf. Fallos: 332:111 “Halabi”; consd. 13).
Es así que, frente a la ausencia de ley que reglamente
este tipo de acciones, se mantiene el criterio jurisprudencial de que la
clase debe ser determinada por el actor pero definida por el tribunal, es
decir, los jueces que intervengan en la acción, a diferencia de otras
legislaciones que limitan la competencia judicial para dicha definición,
serán los que definirán la clase en cuestión (ANDREUCCI, C. “Acciones
colectivas: Ante la ausencia de la ley, la presencia de la jurisprudencia”,
pág. 48, “Suplemento La Ley – Constitucional”, Mayo 2015, N° 3).
V.3.3.- En tal sentido, el extremo sentado
precedentemente fue realizado por el suscripto en el decisorio de fojas
291/304, 307/318 y 917/977, adonde cabe remitirse por razones de
brevedad
De esta forma, y tal como se expuso al inscribir de
manera provisoria y definitiva el proceso en el Registro de Procesos
Colectivos, la presente se trata de una acción de incidencia colectiva
sobre intereses individuales homogéneos.
V.4.- Identificación del litigio como complejo
De esta forma, al momento de analizar la viabilidad de la
acción intentada, también debe considerar que en el sub lite estamos en
presencia de un “litigio “estructural” o “complejo” o de “Derecho
Público” por oposición al proceso tradicional o clásico, cuyos caracteres
son conocidos en la teoría del proceso.
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#38650348#433630566#20241031222219746V.4.1.- A partir del reconocimiento de los derechos de
incidencia colectiva, “varios derechos reconocidos en normas locales o
internacionales (en particular, el derecho a la salud, el derecho a un
medio ambiente sano y, en general, los derechos económicos, sociales y
culturales) obligan a la adopción de soluciones que desbordan los límites
del proceso clásico” (conf. TREACY, G. “El litigio de derecho público y la
función judicial: observaciones acerca del control judicial de las políticas
públicas”, Estudios de Derecho Público, Universidad de Buenos Aires –
Fac. de Derecho).
En este tipo de procesos, la estructura ya no es
estrictamente bipolar, en sentido de partes adversas, sino que con
frecuencia aparece una diversidad de partes con interés en la materia,
tratándose de controversias policéntricas. El desafío radica en lograr
formas adecuadas de asegurar que puedan ser escuchados los intereses
relevantes dentro del trámite de la causa (conf. TREACY, G. op. cit.).
Lejos de plantearse como una competencia de suma cero
entre dos polos enfrentados, estos litigios tienden a estar entretejidos por
confluencias entre las partes procesales, tanto en relación a los hechos,
como a los ejes multicausales que estructuran la litis (PUGA, M. “El litigio
estructural”, Revista de Teoría del Derecho de la Universidad de Palermo
N.º 2 . Noviembre de 2014).
Por ello, es que el suscripto ante este tipo de procesos
tuvo que asumir una participación más activa en el trámite, organizando,
guiando y hasta facilitando el debate, ejerciendo con mayor intensidad
sus poderes de dirección del proceso y orientándolos a fijar conductas
hacia el futuro a las agencias gubernamentales.
V.4.2.- Así, puede afirmarse que el sub lite se constituye
como un litigio complejo, tan pronto como se repare en la pluralidad de
intereses involucrados y en el hecho de que pretensiones planteadas
trascienden el interés de las organizaciones litigantes. Más aun, cuando
no todas las personas que concurren a los merenderos y comedores se
encuentran en iguales circunstancias, debido a que la situación de cada
una de las organizaciones es distinta. Dicho colectivo, además, exhibe
contornos abiertos pues puede verse aumentado o disminuido
nominalmente de un momento a otro.
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Y por lo tanto, la complejidad de las cuestiones aquí
ventiladas obligó y obliga al Tribunal a adoptar un rol activo que quedó
evidenciado durante el trámite de la causa y en el incidente de ejecución
de la medida cautelar (v. gr., medidas adoptadas en la resolución de fs.
307/318 y 917/977).
Por su parte, la resolución del caso se hará a partir de
una mirada prospectiva, tal como ya se hizo al resolver la medida
cautelar.
Ello, más allá del principio de igualdad que debe regir
entre las partes en un litigio colectivo, la solución que aquí se adopte no
sigue la clásica sistematización procesal de la justicia conmutativa, sino la
distributiva, en donde sus efectos podrían influir en la comunidad, es decir
las personas que asisten a los comedores. Entonces, la cuestión
sometida a consideración responde a una materia orden público, con
miras al bien común.
V.5.- IDONEIDAD DE LA VÍA PROCESAL ESCOGIDA
PARA LA TUTELA DEL DERECHO QUE SE CONSIDERA
VULNERADO
A esta altura, corresponde analizar la idoneidad de la vía
procesal elegida por los amparistas para la satisfacción del derecho a la
alimentación adecuada de las personas que asisten a comedores y
merenderos, y para la pretensión consistente en encuadrar el accionar de
la demandada como una “vía de hecho”, con fundamento en que la
partida presupuestaria del corriente año fue subejecutada (v. fs. 115/131).
V.5.1.- En relación con la idoneidad de la vía procesal
escogida por el amparista para la satisfacción del derecho a la
alimentación de las personas que asisten a comedores y/o merenderos,
corresponde señalar que, como fuera descripto en el considerando II.- , el
derecho que se considera vulnerado posee reconocimiento constitucional.
Asimismo, de la prueba producida a lo largo del proceso
resulta que desde el dictado de la medida cautelar de fojas 917/977, se
ha desarrollado una conducta por parte del sujeto obligado tendiente a la
inclusión de algunos espacios comunitarios a los programas vigentes de
políticas públicas que ejecuta el Ministerio accionado (v. gr. Resolución
N° RESOL-2024-487-APN-SNNAYF#MCH, del 05/08/24, a fs. 1300/1312
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1382/1384 del incidente de medida cautelar).
Este hecho, trae por lógica consecuencia de que ante la
necesidad de satisfacción del derecho de raigambre constitucional
(alimentación), sea la acción de amparo en los términos planteados en los
subsconsiderandos que anteceden, idónea para el objeto previsto en la
demanda.
Ello así, debido a que para el tratamiento de tal extremo
no se requiere mayo debate y/o producción de prueba, sino que basta la
mera confrontación de los hechos que fueran sucediendo desde que se
diera inicio al proceso y del actuar del propio sujeto obligado, quien
manifestara la vigencia y puesta en funcionamiento de distintos
programas que hacen a la política pública cuya satisfacción se requiere.
V.5.1.1.- De este modo y ante la necesidad de
satisfacción de un derecho constitucional, la remisión a un proceso
ordinario hubiera traído aparejado la desnaturazlización de la garantía
creada de manera pretoriana por el Máximo Tribunal y como ya se ha
dicho, luego reconocida por el constituyente derivado en el artículo 43 de
la Ley Fundamental.
V.5.1.2.- Ello así debido que, como lo sostenía Joaquín V.
González a fines del XIX, “no son, las declaraciones, derechos y
garantías simples formulas teóricas, cada uno de los artículos y cláusulas
que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las
autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la
plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o
ambigüedades la expresa significación de su texto. Porque son la defensa
personal, el patrimonio inalterable que hace que cada hombre, ciudadano
o no, un ser libre o independiente dentro de la Nación Argentina” (conf.
González, Joaquín V.; “Manual de la Constitución Argentina”; Nº 82,
Buenos Aires, Ángel Estrada y Cía., 1897, págs. 102/103).
V.5.1.3.- Por lo tanto, la vía resulta idónea para la
protección del derecho a la alimentación.
V.5.2.- Por otra parte, corresponde analizar la vía
procesal intentada respecto de la pretensión que se circunscribió a la
demostración de que las partidas presupuestarias del corriente año han
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sido subejecutadas, trayendo esto como consecuencia, la configuración
de una vía de hecho.
V.5.2.1.- Sobre el punto, es dable mencionar que el
artículo 9 de la Ley Nº 19.549 establece que la Administración se
abstendrá: a) de llevar a cabo comportamientos materiales que importen
vías de hecho administrativas lesivas de derechos o intereses
jurídicamente tutelados; b) de poner en ejecución un acto estando
pendiente algún recurso administrativo de los que, en virtud de norma
expresa, impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o
que, habiéndose resuelto un recurso administrativo, no hubiere sido
notificado; c) de establecer mecanismos electrónicos, informáticos o de
otra naturaleza que, mediante la omisión de alternativas u otros defectos
o recursos técnicos, tengan por efecto práctico imposibilitar conductas
que no estén legalmente proscriptas; d) de imponer por sí medidas que
por su naturaleza exijan la intervención judicial previa, tales como
embargos, allanamientos u otras de similares características sobre el
domicilio o los bienes de los particulares (conf. art. 9 Ley Nº 19.549,
modif. por Ley Nº 27.742).
V.5.2.2.- En esta inteligencia, el abordaje de la noción de
vías de hecho exige tener presente la idea de que el principio de legalidad
de la Administración opera, pues, en la forma de una cobertura legal de
toda la actuación Administrativa (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. —
FERNÁNDEZ, T. “Curso de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, La
Ley, 2006, pág. 439-448). Cuando la operación administrativa carece del
apoderamiento legal o la actuación material resulta desprovista de toda
base jurídica, incidiendo o atentando contra los derechos o garantías
constitucionales –incluso colectivos- es posible recurrir a la categoría
jurídica denominada “vía de hecho”, como un instituto protector de las
personas ante el actuar flagrante y groseramente apartado del principio
de legalidad por parte de la autoridad (BEZZI, O., “El principio de
legalidad y las vías de hecho administrativas”, RDA 2021-133, 19;
MARTÍNEZ PASS, L., “Vías de hecho administrativas”, Buenos Aires,
Astrea, 2020, pág.65).
En este contexto, las vías de hecho administrativas han
sido definidas como una operación práctica, un comportamiento material
realizado por la Administración pública susceptible de verificarse tanto en
85
#38650348#433630566#20241031222219746los supuestos de irregularidad del comportamiento material en sí mismo
considerado, como en los casos de irregularidad del acto administrativo
que les dio origen (GRECO, C. “Vías de hecho administrativas”. LA
LEY 1980-C ,1203).
V.5.2.3.- En tal sentido, la doctrina es conforme en exigir
la presencia de ciertos requisitos para la configuración de una vía de
hecho (conf. MARIENHOFF, M, “Tratado de Derecho Administrativo”, T.
II., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2011, pág. 174 y ss., GRECO, C., op.
cit. HUTCHINSON, T., op. cit., pág. 89 y ss, entre otros), a saber:
(i) La existencia de un comportamiento material, en el
sentido de operación práctica, realizada por la Administración pública.
(ii) A su vez, dicho comportamiento debe ser irregular, ya
sea referido a la misma medida de ejecución (es decir, a la operación
administrativa) sin sustento en un acto administrativo previo, o respecto
aquellos casos en los que la ejecución se aparta de manera
groseramente irregular de los términos del acto dictado previamente.
iii) Finalmente, “la acción material del funcionario o
empleado públicos debe implicar una violación de la legalidad, una
violación apreciable del orden jurídico vigente; por eso, desde este punto
de vista, se habla de violación ‘flagrante’, de acción ‘manifiestamente’
ilegal, de ‘groseras’ violaciones de las normas; incluso se dice que la
acción material de referencia no ha de poderse vincular a la aplicación de
ningún reglamento o ley” (MARIENHOFF, M., “Tratado”… op.cit., pág.
175).
Es que, “lo esencial es que se trate de un comportamiento
que implique una flagrante y grosera violación del orden jurídico
establecido. Esa ‘flagrante’ y ‘grosera’ violación del orden jurídico no es,
por cierto, una ‘vía de derecho’: es una ‘vía de hecho’” (conf.
MARIENHOFF, M., “Tratado…”, op. cit., pág. 175).
V.5.2.4.- Sobre la base de lo expuesto, lo cierto es que “la
recepción de la figura ha significado un aporte trascendente en la
observancia de la legalidad de la actuación administrativa y
consecuentemente en la protección de los derechos y garantías de los
particulares; máxime en el marco de medidas de tutela urgente; es que
lo flagrante y ostensible del apartamiento de tal tipo de actuación termina
por dejar claramente sin efecto el carácter de presunción de legitimidad
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con la que cuenta el actuar estatal, reforzando la viabilidad de tales
medidas urgentes” (BEZZI, O., op. cit., el destacado no resulta del
original).
De esta forma, cuando se trate de comportamientos
materiales groseramente contrarios a garantías constitucionales –vías de
hecho- sería absurdo sostener que los hechos lesivos de derechos
constitucionales pudieren quedar fuera del radio de la acción de
amparo, cuando han sido hechos manifiestamente inconstitucionales los
que han dado origen a la acción (conf. CANDA, F., “Requisitos de
procedencia de la acción de amparo individual”, en GORDILLO, A. “Una
mirada desde el fuero contencioso administrativo federal sobre el derecho
procesal administrativo”, Buenos Aires, FDA, 2012, pág. 278).
V.5.2.5.- Ahora bien, habiendo reconocido la viabilidad de
la acción procesal para la satisfacción del derecho a la alimentación de
las personas que asisten a comedores y/o merenderos, lo que resulta
trascendental en este apartado es el verificar si el remedio procesal del
amparo también resulta idóneo para la demostración, sin necesidad de un
mayor debate y/o prueba que hubo una subejecución presupuestaria que
traiga aparejada la existencia de una vía de hecho.
A tal fin, corresponde pues, analizar la prueba pertinente
y vinculada a la tesis del accionante.
V.5.2.5.1.- En tal sentido, cabe destacar lo que surge del
Memorándum N° ME-2024-81039825-APN-SSPS#MCH, que contiene el
link https://drive.google.com/drive/folders/1k5cPjnHdYTkFNwB0tH-
uDrdiMDvR-cTn, que dirige a cuatro carpetas (v. fs. 1257):
1) Carpeta “Punto I”, conteniendo:
i) la carpeta “DIC 2023”, la cual cuenta con los remitos
emitidos en diciembre del 2023, divididos como;
– “NAVIDEÑOS”
– “EMERGENCIAS”: quince archivos relacionados con
remitos de entrega de alimentos, en los que se consignaron la fecha de
entrega, el depósito de los alimentos, el sujeto beneficiario, la persona de
contacto de dicho sujeto, su número telefónico y su dirección; también el
tipo de alimento entregado y su cantidad;
– “ALIMENTOS”
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#38650348#433630566#20241031222219746ii) la carpeta “2024”, con los remitos emitidos durante el
2024 (hasta el 1° de junio).
iii) la imagen “Remito por 4439 kg de harina de maíz”,
sobre una entrega de cuatro mil cuatrocientos treinta y nueve (4.439)
kilogramos de harina de maíz, efectuada el 18/06/24 a la Fundación
Cooperadora para la Nutrición Infantil (CONIN) de la localidad de Capitán
Sarmiento, provincia de Buenos Aires.
2) La Carpeta “Punto II”, que contiene el Memorándum
N° 05/2024 emitido por el Coordinador del Depósito de Buenos Aires, a
través del cual explica que, por un error material se descontó el producto
“Leche en polvo Vidalac” cuando en realidad dicho descuento debió
realizarse sobre “Leche en polvo Cotar” –producto que había sido
egresado de un depósito sito en Villa Martelli, los días 10, 11 y 12 de
enero del 2024.
Allí se informa además que, conforme fuera determinado
en un acta interna del 30/05/24 elaborada por el Coordinador del depósito
de Villa Martelli referido, el producto “pasas de uva” no estaba en
condiciones de ser entregado, dado que sus envases habían sido
dañados en el marco de los procedimientos de su carga y descarga.
3) La Carpeta “Punto III”, contiene el informe final
presentado por la Fundación Cooperadora para la Nutrición Infantil
(CONIN), en el cual se detalla la distribución realizada a treinta y cuatro
ubicaciones, junto con los datos de los beneficiarios, los kilogramos de
comida entregados y la fecha de recepción.
4) Por su parte, en la carpeta “Punto IV”, se acompañan
los convenios de colaboración llevados a cabo con trece provincias para
la distribución de los alimentos entregados.
Por último, a fin de acreditar la entrega de los alimentos a
las provincias, se acompañaron los remitos correspondientes a las salidas
efectuadas desde cada centro operativo.
V.5.2.5.2.- Por la Nota N° NO-2024-79897115-APN-
SNNAYF#MCH, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
(SENNAF) solicitó al Director Nacional Adjunto del Programa Abordaje
Comunitario PNUD ARG 20/004, que atento el tiempo transcurrido desde
la última actualización, aprobada mediante NO-2024-06106950-
APNSNNAYF#MCH, aplicable a partir del 01/02/2024 y tomando en
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consideración la variación de precios experimentada, “se considera
oportuno un incremento del orden del 40 % en el valor de las
prestaciones alimentarias llevadas a cabo por aquel Programa. En tanto
la instrumentación del aumento propiciado importa realizar una ampliación
del presupuesto del mencionado Programa, solicito tengan a bien arbitrar
los medios para instrumentar el indicado ajuste a los costos unitarios de
las raciones del Programa ABORDAJE COMUNITARIO del Plan Nacional
Argentina Contra el Hambre – Proyecto PNUD ARG 20/004 que se
acuerden mediante suscripción de los instrumentos de estilo a partir del
1° de Agosto del 2024 y sujeto ello a las disponibilidades presupuestarias
del Programa” (v. fs. 1258, el destacado no resulta del original).
V.5.2.5.3.- A esta altura, resulta asimismo relevante
destacar lo que surge del Memorándum N° ME-2024-87223293-APN-
SSPS#MCH elaborado por la Subsecretaría de Políticas Sociales –
dependiente de la SENNAF- (v. fs. 1291/1296).
Allí, el MCH informó que la “Prestación Alimentar” se
liquidaba mensualmente en función de los padrones elaborados y
habilitados por la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS), de manera tal que la cantidad de titulares varía mes a mes.
En relación con el año 2024, la “Prestación Alimentar”
alcanzaba a 2.289.459 beneficiarios (conforme última liquidación de
agosto 2024); 2.192 eran las personas con prestación por celiaquía; y
aquellas personas de pueblos originarios que gozaban los módulos de
proyectos focalizados eran 46.643.
Por otro lado, señaló que la cantidad de módulos
alcanzados con financiamiento del programa “Abordaje Comunitario”
(PNUD ARG 20/004), al mes de agosto del año 2024, ascendía a un total
881.799. Asimismo, adujo que el valor de cada módulo en el 2023 era de
$2.806; mientras que, para agosto del corriente año 2024, el mismo
ascendía a $6.874, destacando pues que cada módulo, a la fecha,
satisfacía las necesidades de hasta cuatro personas.
Respecto al programa “Alimentar Comunidad”, explicó
que a través del mismo se había financiado, en el 2023, la cantidad de
43.984 raciones para asistir a las personas que concurría a los
comedores y/o merenderos comunitarios con convenios vigentes en dicho
año. Respecto al año 2024, al mes de julio se habían financiado 13.020
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80.000 -al menos- para diciembre.
Destacó que, en virtud del informe emitido por el Sistema
de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales
(SIEMPRO), denominado “Cobertura de las prestaciones monetarias
sobre la canasta básica alimentaria en niños de hasta 14 años”, la
cobertura de las prestaciones monetarias del Estado Nacional, dirigidas a
niños y niñas de hasta catorce años (Plan Mil Días, AUH y Alimentar),
superaban el 100% del valor de la canasta básica alimentaria de los niños
y niñas del hogar. Asimismo, adujo que incluso en las prestaciones
sociales para niños y niñas “por edad” la cobertura superaba el 100% del
valor de la prestación.
Reveló que los porcentajes de asignación de
alimentos que se distribuían a cada provincia -y dentro de ella- se
definían a partir de un sistema lógico de distribución de recursos
alimentarios llamado “ICSE” (Índice de Contexto Social de la
Educación).
Precisó que el ICSE es un índice de clasificación de
unidades geográficas (radios, fracciones censales y/o departamentos) en
función de las condiciones de vida o situación de vulnerabilidad de los
hogares con integrantes en edad escolar que allí residen. Añadió que
dicho mecanismo fue concebido por la Dirección de Planeamiento del ex
Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación, a
partir de datos del censo del 2010.
Arguyó que, en el marco de los convenios suscriptos, las
provincias se comprometieron a realizar la distribución de alimentos en
las escuelas vulnerables de su jurisdicción.
Señaló que, por su parte, la SENNAF tomó conocimiento
de las escuelas alcanzadas recién al momento en que cada provincia
presentó las “Actas de Entrega” suscriptas por las instituciones educativas
receptoras de los alimentos.
Resaltó que, conforme lo estipulado en la “Cláusula
Cuarta – Vigencia del Convenio de Colaboración”, una vez concluida la
entrega de los alimentos en las instituciones educativas, se establece un
plazo de tres meses para que cada provincia remita a la SENNAF, las
Actas de Entrega suscriptas.
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Finalmente, acompañó la información requerida en la
carpeta identificada como “Punto 9. Alcance PNUD”.
Informó, además, que la atención alimentaria brindada a
través de comedores y merenderos implica un 4,47% del total de las
políticas alimentarias implementadas actualmente, aclarando que “no
todas las personas que asisten a estos carecen de toda ayuda, ya que un
gran porcentaje de los asistentes a los comedores y merenderos cuentan
con el apoyo de la Prestación Alimentar y/o la Asistencia Universal por
Hijo (AUH)”.
Destacó también, que a lo largo del año en curso se
habían realizado modificaciones en pos de lograr un incremento en la
calidad de los alimentos, procurando la obtención de una mejor calidad
alimenticia y que el incremento del monto correspondiente al Programa de
Abordaje PNUD, acompañado de la disminución en los índices de
inflación, permitieron a los titulares lograr un mayor número de
componentes de la canasta básica.
Asimismo, resaltó que la política pública en materia
alimentaria se enfocaba en una implementación libre de intermediarios,
procurando la nominalización de los titulares.
Informó, respecto al plan de distribución de alimentos
almacenados en los depósitos, que mediante la Nota N° NO-2024-
85255264-APN-SNNAYF#MCH, la SENNAF había puesto en
conocimiento la suscripción de convenios con las provincias de la Nación
y el grado de avance en la entrega de alimentos a las mismas.
En ese andamiaje, sostuvo que en aquella oportunidad se
encontraban repartiendo dos millones quinientos ochenta y tres mil
doscientos veintiún (2.583.221) kilogramos de alimentos a escuelas
vulnerables de las provincias cuyos convenios habían sido suscriptos
oportunamente.
V.5.2.5.4.- Sentado ello, también debe analizarse en este
apartado, lo manifestado por la accionada en cuanto a que en el ejercicio
financiero del 2024, sin perjuicio de que se encuentra constituido por una
prórroga del presupuesto aprobado para el 2023, fue modificado con
relación al crédito inicial.
En tal contexto, afirmó que, en materia de políticas
alimentarias, se había notado una caída presupuestaria del 29% respecto
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#38650348#433630566#20241031222219746del 2023 y que, en lo atinente a la “Prestación Alimentar”, ello significaba
una disminución del 20% respecto de lo destinado a ese programa en el
año pasado.
Sobre tales afirmaciones, informó que en el período
comprendido entre el 01/01/23 y el 31/07/23, el monto ejecutado en
políticas alimentarias había sido de $383.192.570.669; mientras que,
entre el 01/01/24 y el 31/07/24 la suma ejecutada fue de
$1.063.051.811.105.
Con relación a ello, propugnó que tales particularidades
evidenciaban un aumento presupuestario del 177.42% en materia
alimentaria respecto del 2023. En ese andar, señaló que en junio del
corriente año se dispuso un nuevo aumento del 8,57% en la Tarjeta
Alimentar y que, a esa fecha (05/09/24), se había ejecutado la suma de
$1.017.708.836.512 de los $1.813.290.202.571 de crédito vigente, es
decir, un 56% del total.
En lo que respecta al “Programa Abordaje Comunitario
PNUD ARG 20/004”, sostuvo que, para el ejercicio financiero del 2024, se
había decidido reforzar el valor de las prestaciones alimentarias en un
40%. En términos nominales, expuso que las raciones de dicho programa,
hasta julio del corriente año, tenían un valor diario $545 (almuerzo/cena),
de $200 (desayuno/merienda) y de $347 (merienda reforzada); mientras
que, a partir de agosto, comenzaron a ostentar un valor de $763, $280 y
$486, respectivamente. Ello, asistiendo a un mil quinientos treinta y ocho
(1.538) comedores/merenderos y cubriendo cuatrocientas cincuenta y un
mil ochocientas noventa y ocho (451.898) prestaciones diarias.
En otro orden de cosas, informó que las provincias de
Buenos Aires, Misiones, Entre Ríos, Río Negro, Neuquén, San Luis,
Chubut, Santa Cruz, Córdoba, La Rioja, Catamarca, Tucumán,
Corrientes, Formosa, San Juan, Jujuy, Santiago del Estero, Chaco, Salta,
Mendoza, La Pampa y Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
retiraron la totalidad de la mercadería asignada, importando ello que, en
el marco de los convenios suscriptos con las veintidós 22 provincias
mencionadas y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se ha retiró el
100% de alimentos conveniados, dando por finalizada la correspondiente
instancia.
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Finalmente, postuló que se encontraba en marcha una
tercera etapa de entrega de alimentos, en el marco de “convenios con las
distintas provincias del país” apuntados a atender escenarios de
emergencia social, sanitaria o en situaciones de desastres naturales o
climáticos.
V.5.2.5.5.- Por otra parte, dentro del contexto señalado, la
accionada afirma que se había estimado elemental el fortalecimiento del
presupuesto para las políticas alimentarias, motivo que había derivado en
la suscripción del Acta Complementaria N° 3 que, en su artículo 2°,
aprobó una transferencia destinada a la Organización de Estados
Iberoamericanos (OEI) por la suma de $6.772.500.000 para garantizar el
acceso a alimentos para las familias vulnerables mediante la adquisición –
y posterior distribución- de productos alimenticios. Destacó, también, que
mediante la Resolución N° RESOL-2024-30-APN#MCH -del 08/02/24- se
había aprobado una transferencia por el monto de $14.000.000.000 en
concepto de incremento presupuestario para la adquisición de leche en
polvo entera fortificada Ley 25459, arroz y fideos de sémola.
Resaltó que desde diciembre del 2023 a la fecha -octubre
del corriente año-, los valores de la prestación incrementaron de $22.000
a $52.250 (por un hijo); de $34.500 a $81.936 (por dos hijos) y de
$45.500 a $108.062 (por tres hijos o más). Sobre ello, propugnó que el
aumento del valor de la Tarjeta Alimentar aumentó un 137,5%.
V.5.2.5.6.- En relación al proyecto “Abordaje Comunitario
del Plan Nacional Argentina Contra el Hambre -PNUD ARG/20/004”,
informó que a través de la Resolución N° RESOL-2024-671-APN-
SNNAYF#MCH se había aprobado una transferencia, a dicho programa,
por el monto de $17.000.000.000, que importaba un incremento del 40%
en el valor de las prestaciones alimentarias que se financiaban a los
comedores y merenderos. Así pues, refirió que tal incremento lograba que
la prestación alimentaria principal (almuerzo o cena) alcanzara un total de
trescientas ochenta y seis (386) calorías por persona; y que el mismo, en
lo atinente a la prestación secundaria (desayuno/merienda), cubriera un
total de doscientas ochenta y cinco (285) calorías por persona.
Aseguró, también, que el referido aumento impactaba
económicamente en el valor de las raciones, por cuanto ellas tenían un
valor diario de $545 (respecto al almuerzo y/o cena), de $200 (desayuno
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#38650348#433630566#20241031222219746y/o merienda y de $347 (merienda reforzada), pasaran a tener un valor de
$763, $280 y $486, respectivamente.
Asimismo, puso de relieve que los módulos cuyo valor
mensual era de $4.910, contaban con un valor de $6.874 a partir del
incremento; y que la línea de módulos secos alcanzaba un total de
seiscientos ochenta y siete mil seiscientos cincuenta y cinco (687.655)
módulos trimestrales, llegando a quinientos diez (510) puntos de
distribución y éstos a tres mil quinientos dos (3.502)
comedores/merenderos/puntos de entrega,
Rememoró que la SENNAF tiene entre sus principales
objetivos la definición de políticas sociales integrales de ayuda social a
individuos y/o pequeños grupos poblacionales, en situación de riesgo
inmediato o vulnerabilidad social. Así pues, destacó que fue determinada
la distribución de alimentos a escuelas vulnerables, implementándose -a
tales fines- convenios con todas las provincias del país, con excepción de
Tierra del Fuego, pues dicha provincia no poseía escuelas en su territorio
que calificaran como vulnerables en los términos del ICSE.
Puso de especial relieve que, a dicha fecha -26/09/24-,
las provincias de Buenos Aires, Misiones, Entre Ríos, Río Negro,
Neuquén, San Luis, Chubut, Santa Cruz, Córdoba, La Rioja, Catamarca,
Tucumán, Corrientes, Formosa, San Juan, Jujuy, Santiago del Estero,
Chaco, Salta, Mendoza, Santa Fe y La Pampa y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires habían retirado la totalidad de la mercadería asignada. En
tal sentido, reparó que, en el marco de los convenios suscriptos con las
mentadas provincias y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se
había retirado el 100% de alimentos conveniados, importando ello la
finalización de la correspondiente instancia.
A su vez, suministró el link de Google Drive
https://drive.google.com/drive/folders/1f5jeOq55Up2dakdN5DmlCcDsAUu
uBkdN e informó que en la carpeta titulada “CONVENIOS CON
PROVINCIAS – ENTREGA A ESCUELAS VULNERABLES” surgían
aquellos convenios suscritos con la provincia de Santa Fe y con la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires; y que la carpeta “CONVENIO CON
PROVINCIAS – ENTREGA POR EMERGENCIA” contenía convenios
suscriptos con las provincias de Catamarca, Chaco, Chubut, Córdoba,
Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza,
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Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz,
Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán, destinados a atender
escenarios de emergencia social, sanitaria o de desastres
naturales/climáticos.
Por otro lado, informó que se había firmado, con fecha
20/09/24, un convenio identificado como CONVE-2024-103390383-APN-
MCH con la provincia del Chaco, por la suma de $3.799.781.995,09
destinado a financiar la adquisición de alimentos y cajas de embalaje para
cuatro mil quinientas sesenta y seis (4.566) familias en situación de
extrema vulnerabilidad social, ello en los términos del “Plan Nacional
Argentina Contra el Hambre”.
V.5.2.5.7.- En respuesta y en confrontación con los datos
y alegaciones efectuados por la accionada, el representante adecuado
consideró que la información agregada a la causa, los montos informados
por el MCH y la comparación realizada con la inflación, surgía que se
había ejecutado un 92,2% menos de recursos a través de la Resolución
N° 2458/2004, un 53% menos a través del “Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria (Programa 26)”, y un 48,6% menos en relación al “Programa
Abordaje Comunitario PNUD ARG 20/004”, lo cual, según afirmó,
evidenciaba la real caída en las prestaciones alimentarias brindadas
oportunamente por la demandada.
V.5.2.5.8.- Atento a la situación descripta y toda vez que,
se reitera, se reconoció la viabilidad de la acción intentada para la
satisfacción del derecho a la alimentación adecuada de las personas que
asisten a comedores y merenderos, corresponde rechazar el
reconocimiento de la idoneidad de la vìa procesal escogida para el
tratamiento de la segunda cuestión que conforma la pretensión.
Ello así, debido a que quienes optan por la vía
sumarísima del amparo conocen las limitaciones inherentes a ella, pues
saben que se excluyen las cuestiones que requieren mayor debate y
prueba –extremo propio de un proceso de conocimiento- (conf. Excma.
Sala III in re: Villani, Clelia Eclatine c/ EN – Superintendencia de Servicios
de Salud s/Amparo ley 16.986” del 12/10/23).
En este punto, si bien al delimitar la acción prevista en la
Ley Nº 16.986 se ha señalado que ella no es excluyente de las cuestiones
que requieren trámites probatorios, también se ha dicho que descarta
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#38650348#433630566#20241031222219746aquellas que, como sucede en el sub lite, para la demostración del
extremo previsto resulta necesario la producción de medidas probatorias
que desvirtúan la celeridad propia de este proceso.
En este sentido, cabe señalar que en la propia actora
quien refiere la necesidad de examinar si los recursos presupuestarios
asignados y ejecutados en políticas alimentarias habían mantenido su
valor real entre el 2023 y el 2024, en un contexto en el que ella misma
califica a la información aportada por el MCH como “exigua” y
“meramente nominal” (v. fs. 1420/1434).
A ello cuadra añadir, que en cuanto al análisis
comparativo del presupuesto, en el presente ejercicio estamos ante una
readecuación del presupuesto del año 2023, conforme lo prevé la Ley de
Administración Financiera.
En este contexto, la demostración de una subejecución
presupuestaria, exige la realización y producción de prueba idónea que
desarrollen cuestiones de neto corte técnico.
En este sentido, se requiere un análisis contable-
financiero, prueba de costos, vinculación económica de la misma, la cual
no sólo no fue ofrecida, sino que, su producción no se condice con la
especial celeridad que se requiere en el marco de la acción de amparo.
El análisis y dictado de una resolución de mérito sin la
producción de prueba específica de pericias contable, financiera y
económica, sólo llevaría al dictado de una sentencia basada en
presunciones, que arribe a conclusiones meramente dogmáticas.
Por lo expuesto, es dable señalar que las eventuales o
posibles desprendimientos del comportamiento de la Administración
Pública exceden el marco de la presente acción, y en caso de
corresponder, deberán encauzarse y tramitar ante los Tribunales
competentes. Repárese que los litigantes, eventualmente, no sólo se
deben someter a sus jueces naturales, sino que ante ellos deben efectuar
los reparos que consideren de su deber formular por las vías autorizadas
por las leyes correspondientes (arg. Fallos: 147:149).
Por ende, corresponde rechazar el planteo entablado por
la parte actora respecto a la existencia de una vía de hecho.
V.5.2.5.9.- Por lo expuesto, corresponde desestimar el
medio procesal escogido por la accionante para la demostración de la
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pretensión consistente en la subejecución presupuestaria. Ello por cuanto,
la necesaria prueba que debería producirse para demostrar o desestimar
tal afirmación, atentaría contra el trámite expedito de este amparo
colectivo, cuya finalidad es la de tutelar un derecho humano,
impostergable como lo es la satisfacción del derecho a la alimentación.
V.5.3.- Atento a la conclusión arribada en el
subconsiderando anterior y en el V.5.1.-, el análisis de la cuestión de
fondo, se circunscribe a la satisfacción del derecho a la alimentación
adecuada de las personas que asisten a comedores y merenderos.
VI.- RESULTADO DE LA PRUEBA PRODUCIDA EN LA
CAUSA Y PROGRAMAS QUE EL ACCIONADO RECONCE COMO
VIGENTES:
En este apartado se resumirá el resultado de la prueba
producida en la causa y el detalle de los programas que el sujeto
demandado reconoce como vigentes y los cuales manifiesta están
ejecutando.
VI.1.- RESEÑA DE LA PRUEBA PRODUCIDA
VINCULADA CON EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN.
Sobre el particular, de la prueba producida en autos se
desprende que:
VI.1.1.- “Programa Abordaje Comunitario PNUD ARG
20/004”:
(i) Mediante la Nota N° NO-2024-79897115-APN-
SNNAYF#MCH, la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
consideró oportuno un incremento del 40% en el valor de las prestaciones
alimentarias llevadas a cabo en el marco del “Programa Abordaje
Comunitario PNUD ARG 20/004” (v. fs. 1258).
En este sentido, comunicó que el incremento del 40%
referido, propuesto en la Nota N° NO-2024-79897115-APN-
SNNAYF#MCH correspondiente a la Secretaría Nacional de Niñez,
Adolescencia y Familia, se aplicaría sobre el valor de la prestación
alimentaria, esto es, la suma de $8.308.997.000 (v. fs. 1263/1264 y
1265/1266).
Allí indicó, que la prestación alimentaria principal
(almuerzo o cena) cubría un promedio de doscientas sesenta y cuatro
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#38650348#433630566#20241031222219746(264) calorías por persona, y que con el incremento aludido alcanzaría las
trescientas ochenta y seis (386) calorías y, a su vez, en lo vinculado con
las prestaciones secundarias (desayuno o merienda) alcanzaban un total
de doscientas (200) calorías, valor que aumentaría a doscientas cuarenta
y cinco (245) con el incremento en cuestión (v. fs. 1263/1264 y
1265/1266).
(ii) Luego, el ministerio encartado presentó la “Documento
elaborado por la subsecretaría de políticas sociales” y “Documental: DI-
2024-1-APN-SSL#MCH”, en la mentada documentación luce un acceso
drive al archivo titulado “Punto 1. Abordaje Comunitario – Convenios 2023-
2024” (v. fs. 1287/1288 y 1289).
En la citada documental, la accionada indica que la
cantidad de módulos alcanzados con financiamiento del programa
“Abordaje Comunitario” (PNUD ARG 20/004), al mes de agosto del año
2024, ascendía a un total de ochocientos ochenta y un mil setecientos
noventa y nueve (881.799). Asimismo, adujo que el valor de cada módulo
en el 2023 era de $2.806; mientras que, para agosto de 2024, el mismo
ascendía a $6.874, destacando pues que cada módulo, a la fecha,
satisfacía las necesidades de hasta cuatro personas (v. fs. 1287/1288 y
1289).
(iii) En esta inteligencia, por conducto del documento
“RS-2024-14286136-APN-MCH” el MCH aprobó la transferencia, para el
ejercicio 2024, de $14.000.000.000 al proyecto del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo “Abordaje Comunitario Del Plan
Nacional Argentina Contra el Hambre – PNUD ARG/20/004”, en concepto
de incremento presupuestario.
(iv) En este orden de ideas, el Estado Nacional –
Ministerio de Capital Humano “Abordaje Comunitario del Plan Nacional
Argentina Contra el Hambre -PNUD ARG/20/004”, reiteró que a través de
la Resolución N° RESOL-2024-671-APN-SNNAYF#MCH se había
aprobado una transferencia, a dicho programa, por el monto de
$17.000.000.000, que importaba un incremento del 40% en el valor de las
prestaciones alimentarias que se financiaban a los comedores y
merenderos. Así pues, refirió que tal incremento lograba que la prestación
alimentaria principal (almuerzo o cena) alcanzara un total de trescientas
ochenta y seis (386) calorías por persona; y que el mismo, en lo atinente
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a la prestación secundaria (desayuno/merienda), cubriera un total de
doscientas ochenta y cinco (285) calorías por persona.
Aseguró, también, que el referido aumento impactaba
económicamente en el valor de las raciones, por cuanto ellas tenían un
valor diario de $545 (respecto al almuerzo y/o cena), de $200 (desayuno
y/o merienda y de $347 (merienda reforzada), pasaran a tener un valor de
$763, $280 y $486, respectivamente.
Asimismo, puso de relieve que los módulos cuyo valor
mensual era de $4.910, contaban con un valor de $6.874 a partir del
incremento; y que la línea de módulos secos alcanzaba un total de
seiscientos ochenta y siete mil seiscientos cincuenta y cinco (687.655)
módulos trimestrales, llegando a quinientos diez (510) puntos de
distribución y éstos a tres mil quinientos dos (3.502)
comedores/merenderos/puntos de entrega,
(v) Por otro lado, que los porcentajes de asignación de
alimentos que se distribuían a cada provincia -y dentro de ella- se definían
a partir de un sistema lógico de distribución de recursos alimentarios
llamado “ICSE” (en adelante, Índice de Contexto Social de la Educación)
(v. fs. 1287/1288 y 1289).
Además, la demandada precisó que el “ICSE” es un
índice de clasificación de unidades geográficas (radios, fracciones
censales y/o departamentos) en función de las condiciones de vida o
situación de vulnerabilidad de los hogares con integrantes en edad
escolar que allí residen. Añadió que dicho mecanismo fue concebido por
la Dirección de Planeamiento del ex Ministerio de Educación, Cultura,
Ciencia y Tecnología de la Nación, a partir de datos del censo del 2010
(v. fs. 1287/1288 y 1289).
En dicho documental la accionada declaró un reporte
mensual sobre: “…el desarrollo de las políticas públicas vinculadas con
los comedores y/o merenderos, que tiene por finalidad la satisfacción del
colectivo que allí asisten y la cantidad de población beneficiada
discriminada por su ubicación geográfica (…) a través de las
respuestas brindadas en esa ocasión, describió el desarrollo de las
políticas públicas vinculadas a los comedores y merenderos. Sin perjuicio
de ello, informó que la atención alimentaria brindada a través de
comedores y/o merenderos implicaba un 4,47% del total de las políticas
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#38650348#433630566#20241031222219746alimentarias implementadas en aquel entonces (…) a lo largo del año en
curso se habían realizado modificaciones en pos de lograr un incremento
en la calidad de los alimentos, procurando la obtención de una mejor
calidad alimenticia y que el incremento del monto correspondiente al
Programa de Abordaje PNUD, acompañado de la disminución en los
índices de inflación, permitieron a los titulares lograr un mayor número de
componentes de la canasta básica” (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(vi) Por su parte, la Resolución N° RESOL-2024-487-
APN-SNNAYF#MCH, incorporación del comedor “Monseñor Angelelli” al
programa “Alimentar Comunidad” arguyó que hasta tanto se cumplieran
las condiciones necesarias para incorporar al comedor “Mártires
Populares de Isla Maciel” al programa “Alimentar Comunidad”, y a fin de
favorecer a la población vulnerable que asistía al mismo, dicho
comedor sería incorporado al programa “Abordaje Comunitario del
Plan Nacional Argentina Contra el Hambre –PNUD ARG/20/004”.
(vii) Con fecha 02/09/2024, se desprende de la Nota N°
NO-2024-94720055-APN-SSPS#MCH, del Estado Nacional – Ministerio
de Capital Humano, los convenios celebrados en el marco del Proyecto
PNUD, en el período correspondiente a diciembre 2023 y hasta
septiembre de 2024, que hay 2.013 “convenios en ejecución” y que de la
suma aritmética del “campo” personas asistidas luce que llegan a
2.322.077.
(viii) En este contexto, de la planilla “PUNTO IV –
MÓDULOS SECOS – PNUD” se desprende que se entregaron totales:
“cantidad de módulos” (644.849); por la suma de ($ 4.976.299.733);
puntos de distribución (452); comedores (1250); merenderos (658);
puntos de entrega (1330) (v. drive adjunto).
(ix) En orden de consideraciones, de la planilla “PUNTO
IV – TRADICIONAL– PNUD” obra que se encuentran inscriptos 1538
“organizaciones solicitantes” con un total de 317.736 “personas asistidas”
(v. drive adjunto).
(x) Asimismo, en relación con a las erogaciones de la
planilla “PUNTO I – PNUD” surge que el total ejecutado al programa
respecto del período 2023 fue $24.947.127.925,32 y durante el período
2024 (computado hasta septiembre) se erogó $40.341.823.548,50.
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
(xi) Por ultimo, luce el Convenio “Proyecto de
Prestaciones Alimentarias Comunitarias-AMBA224” del PNUD, entre
la SENNAF y la FIM acordaron que la primera financiaría el “Proyecto de
Prestaciones Alimentarias Comunitarias” (AMBA224) con un aporte
total de $9.260.928 en recursos no reembolsables, para satisfacer las
prestaciones alimentarias a los comedores dependientes de esa
fundación (v. fs. 1363/1379 del incidente de medida cautelar).
VI.1.2.- “Programa Prestación Alimentar”:
(i) En lo relativo al programa referido, el Departamento de
Estado presentó la “Documento elaborado por la subsecretaría de
políticas sociales” y “Documental: DI-2024-1-APN-SSL#MCH”, e indicó
que dicha asistencia se liquida mensualmente en función de los padrones
elaborados y habilitados por la Administración Nacional de la Seguridad
Social (en adelante, ANSES), de manera tal que la cantidad de titulares
no era única para el 2023, sino que variaba mes a mes (v. fs. 1287/1288 y
1289).
A su vez, de la citada documental luce que la cantidad
titulares: 2.390.918 en enero de 2023; 2.378.687 en febrero de 2023;
2.376.387 en marzo de 2023; 2.363.369 en abril de 2023; 2.349.998 en
mayo de 2023; 2.337.867 en junio de 2023; 2.338.757 en julio de 2023;
2.329.047 en agosto de 2023; 2.371.294 en septiembre de 2023;
2.318.231 en octubre de 2023; 2.313.504 en noviembre de 2023; y
2.303.508 en diciembre de 2023 (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(ii) En cuanto a la cobertura del año 2024, la Dirección
Nacional de Seguridad Alimentaria, del Ministerio de Capital Humano
manifiesta que la “Prestación Alimentar” alcanzaba a 2.289.459
beneficiarios (al período de agosto 2024) y aquellas personas de
pueblos originarios que gozaban los módulos de proyectos focalizados
eran 46.643 (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(iii) En otro orden de ideas, la accionada puso en
conocimiento que, a través de la Resolución N° RESOL-2024-590-APN-
SNNAYF#MCH, de fecha del 28/08/24, se autorizó una transferencia por
el monto de $158.964.544.756 a la ANSES, con destino a financiar el
proceso de acreditación mensual de fondos de dos millones doscientos
noventa y seis mil trescientos veintiún (2.296.321) titulares en situación
101
#38650348#433630566#20241031222219746de vulnerabilidad social, todo ello en el marco de la “Prestación
Alimentar”.
(iv) En este orden de ideas, de la planilla “PUNTO IV –
Alimentar comunidad focalizados” luce que:
PAGOS DE PRESTACIONES AGOSTO 2024
#
ORDEN
INSTITUCIÓN EXP RNCM
COMEDOR Y/O MERENDERO MONTO TOTAL DNI BENEFICIARIO
RESOLUCIÓN APROBATORIA
1
Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-35551568- -APN-SSPS#MCH 037509 Niños Felices $ 33.158.180 1.084.405,00
RESOL-2024-230-APN-SNNAYF#MCH
2
Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-28737184- -APN-SSPS#MCH 037487 Centro Cultural y Educativo
Juanita Ríos $ 24.853.344 5.545.980,00
RESOL-2024-242-APN-SNNAYF#MCH
3
Prelatura de
Humahuaca EX-2024-28403521- -APN-SSPS#MCH 037958 Ñaña Wasi $ 26.932.744 1.134.405,00
RESOL-2024-285-APN-SNNAYF#MCH
4
Asociación Mutual
Unidad Popular EX-2024-31060239- -APN-SSPS#MCH 037242 Sonrisitas $ 44.720.038 497.900,00
RESOL-2024-287-APN-SNNAYF#MCH
5
Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-30981193- -APN-SSPS#MCH 005199 Centro Comunitario y
Educativo Los Chicos de Azul $ 25.614.470 2.773.320,00
RESOL-2024-310-APN-SNNAYF#MCH
6 Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-28744662- -APN-SSPS#MCH 028651 Los Chicos del Barrio $ 34.154.578 749.180,00
RESOL-2024-314-APN-SNNAYF#MCH
7
Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-41237080- -APN-SSPS#MCH 037486 Papa Francisco $ 36.172.566 1.512.720,00
RESOL-2024-313-APN-SNNAYF#MCH
8
Centro Social
Comunitario Abrigo de
la Costa
EX-2024-27697287- -APN-SSPS#MCH 040089 Centro Social Comunitario
Abrigo de La Costa $ 27.739.293 5.042.400,00
RESOL-2024-312-APN-SNNAYF#MCH
9 Asociación Mutual
Unidad Popular EX-2024-28701900- -APN-SSPS#MCH 039272 Caritas $ 28.256.133 741.400,00
RESOL-2024-316-APN-SNNAYF#MCH
10 Asociación Mutual
Unidad Popular EX-2024-41607680- -APN-SSPS#MCH 038585 Huellitas de Amor $ 29.735.587 458.160,00
RESOL-2024-334-APN-SNNAYF#MCH
11
Centro Institucional
Social Comunitario
(CISC)
EX-2024-29093991- -APN-SSPS#MCH 046720 Centro Social Ohana 91.920,00 $ 32.941.320 RESOL-2024-330-APN-SNNAYF#MCH
12
Centro Institucional
Social Comunitario
(CISC)
EX-2024-30453480- -APN-SSPS#MCH 000120 Mimitos $ 94.652.290 320.820,00
RESOL-2024-331-APN-SNNAYF#MCH
13
Centro Institucional
Social Comunitario
(CISC)
EX-2024-39118548- -APN-SSPS#MCH 040046 Pequeñas Sonrisas $ 94.116.101 172.350,00
RESOL-2024-333-APN-SNNAYF#MCH
14 Asociación Mutual
Unidad Popular EX-2024-38509775- -APN-SSPS#MCH 037235 Corazones con Sonrisas $ 30.821.965 477.400,00
RESOL-2024-329-APN-SNNAYF#MCH
15
Asociación Mutual
Unidad Popular EX-2024-48204510- -APN-SSPS#MCH 037575 Eva $ 92.361.080 2.016.840,00
RESOL-2024-322-APN-SNNAYF#MCH
16
Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-37328165- -APN-SSPS#MCH 036717 Esperanza Kilmes $ 40.879.562 6.303.000,00
RESOL-2024-339-APN-SNNAYF#MCH
17 EX-2024-28913919- -APN-SSPS#MCH 047041 Club Barrio Azul $ 37.968.114 831.110,00
RESOL-2024-323-APN-SNNAYF#MCH
18
19
20 21 EX-2024-42558778- -APN-SSPS#MCH EX-2024-29743943- -APN-SSPS#MCH EX-2024-29400899- -APN-SSPS#MCH 049316 050313 002719 Ministerio Casa de Luz Amor Sobrenatural Centro Comunitario Rosita $ 26.516.595 1.167.390,00
$ 18.356.899 458.400,00
$ 29.669.940 824.040,00
RESOL-2024-324-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-326-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-325-APN-SNNAYF#MCH
22
23 24 EX-2024-46840444- -APN-SSPS#MCH EX-2024-42124987- -APN-SSPS#MCH EX-2024-39362917- -APN-SSPS#MCH EX-2024-47945769- -APN-SSPS#MCH 003759 040074 037479 037971 Manitos Merendero y Comedor Los
Chaparritos Dar Más Lugar del Maíz $ 27.941.558 550.320,00
RESOL-2024-327-APN-SNNAYF#MCH
$ 24.045.359 618.840,00
$ 31.135.579 3.094.200,00
$ 32.649.139 7.563.600,00
RESOL-2024-345-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-328-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-399-APN-SNNAYF#MCH
25
26 27 28
EX-2024-49875618- -APN-SSPS#MCH EX-2024-47805423- -APN-SSPS#MCH EX-2024-50343708- -APN-SSPS#MCH EX-2024-49896042- -APN-SSPS#MCH EX-2024-50366886- -APN-SSPS#MCH EX-2024-53157457- -APN-SSPS#MCH EX-2024-28711403- -APN-SSPS#MCH EX-2024-51201046- -APN-SSPS#MCH EX-2024-47991521- -APN-SSPS#MCH 037344 000136 022528 013123
037345 017784 005687 040041 037968 La Cantera El Árbol de las Cosquillas Santa Rosa de Pie Mitakuarembae – CTD Aníbal
Verón – UTEP Bartolina Sisa Huerta Grande San Juan de la Cruz Caritas Felices Arakureanda Guasu $ 94.274.752 1.069.280,00
$ 23.023.226 8.761.500,00
$ 94.574.349 611.840,00
$ 95.239.624 1.327.832,00
$ 94.146.569 281.547,00
$ 36.471.996 793.520,00
$ 21.561.692 6.042.960,00
$ 21.782.377 206.370,00
$ 24.793.978 1.907.092,00
RESOL-2024-397-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-416-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-398-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-408-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-406-APN-SNNAYF#MCH
Asociación Civil
Granero de Sueños Asociación Civil
Granero de Sueños Asociación Civil
Granero de Sueños Asociación Civil y
Comunitaria Espacio
Asociación Civil y
Asociación Civil
Comunitaria Espacio
Granero de Sueños Asociación Civil
Granero de Sueños Orden de Frailes
Asociación Civil
Menores Viceprovincia
Guardería Caudillo Asociación Civil y
Centro de Fomento El Del Suburbio Centro de
Asociación Civil
Participación Guardería Caudillo Asociación Civil
Guardería Caudillo Asociación Civil
Guardería Caudillo Hermanos Descalzos de
la Orden de la Centro Institucional
Social Comunitario Orden de Frailes
Menores Viceprovincia
Asociación Civil
Granero de Sueños Fundación Isla Maciel Asociación Civil
Granero de Sueños EX-2024-39372069- -APN-SSPS#MCH Comedor Los Peques del Pato $ 19.019.919 2.207.020,00
Fundación CasaSan,
Oportunidades para la EX-2024-55520575- -APN-SSPS#MCH 033351 Casasan 1.355.330,00
$ 10.551.985 VI.1.3.- “Plan Nacional Argentina Contra el Hambre” y
29
30 31 RESOL-2024-400-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-342-APN-SNNAYF#MCH
32
33 34 RESOL-2024-418-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-340-APN-SNNAYF#MCH
EX-2024-53050789- -APN-SSPS#MCH EX-2024-48272578- -APN-SSPS#MCH 050300 035939 Volver a Empezar Monseñor Angelelli $ 22.907.130 793.520,00
$ 93.794.558 9.150.031,00
RESOL-2024-420-APN-SNNAYF#MCH
35 36 37 RESOL-2024-487-APN-SNNAYF#MCH
035126 RESOL-2024-486-APN-SNNAYF#MCH
RESOL-2024-567-APN-SNNAYF#MCH
“Programa Alimentar Comunidad”:
(i) En lo concerniente al programa “Plan Nacional
Argentina Contra el Hambre” el Órgano encartado presentó la
“Documento elaborado por la subsecretaría de políticas sociales” y
“Documental: DI-2024-1-APN-SSL#MCH”, y señaló que las áreas
competentes de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia,
a través del “Plan Nacional Argentina Contra el Hambre”, se acreditaban
los titulares de la Prestación Alimentar, informados en las distintas
actualizaciones de padrones remitidos por la ANSES, precisándose la
cantidad de niños y adolescentes vinculados, circunstancia por la que se
definía el importe mensual para cada categoría (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(ii) Con relación al pago de los fondos del “Programa
Alimentar Comunidad” correspondiente al mes de junio, señaló que
habían sido aprobados mediante la Resolución N° RESOL-2024-363-
APN-SNNAYF#MCH del 12/06/24 y había sido acreditado en las
cuentas de los beneficiarios el 02/07/24 (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(iii) En esta inteligencia, la accionada comunicó a través
de la Resolución N° RESOL-2024-363-APN-SNNAYF#MCH, que se
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
habían financiado, para el mes de julio del 2024, la cantidad de trece mil
veinte (13.020) raciones, y se proyectaba el financiamiento de diecisiete
mil trescientas veinte (17.320) raciones para el mes de agosto del
corriente año, a fin de asistir a las personas que concurrían a los
comedores y/o merenderos comunitarios con convenios vigentes (v. fs.
1287/1288 y 1289).
(iv) En este aspecto, el “Programa Alimentar
Comunidad” la accionada por intermedio del expediente administrativo
N° EX-2024-85132347-APN-SSPS#MCH indicó que se encontraba en
trámite el pago de la prestación económica para comedores y/o
merenderos en el marco del aludido programa, correspondiente al mes de
agosto, conforme la documentación acompañada en la carpeta
“Alimentar Comunidad – Pago Agosto”. Existiendo incluidos veinticuatro
comedores y merenderos que actualmente recibían el beneficio previsto
en el programa denunciado, incorporándose además otros diez
comedores que se encontraban en condiciones de recibir el primer pago
(v. fs. 1287/1288 y 1289).
(v) En lo vinculado a la vigencia del “Programa
Alimentar Comunidad” luce que fenecen los convenios celebrados con
algunos comedores y/o merenderos, el 03/12/24 respecto a: “Niños
Felices”, “Centro Cultural y Educativo Juanita Ríos” y “Ñaña Wasi”; y el
día 02/01/25 respecto a: “Sonrisitas”, “Centro Comunitario y Educativo
Los Chicos de Azul”, “Los Chicos del Barrio”, “Papa Francisco”, “Centro
Social Comunitario Abrigo de La Costa”, “Caritas”, “Huellitas de Amor”,
“Centro Social Ohana”, “Mimitos”, “Pequeñas Sonrisas”, “Corazones con
Sonrisas”, “Eva”, “Esperanza Kilmes”, “Club Barrio Azul”, “Ministerio Casa
de Luz”, “Amor Sobrenatural”, “Centro Comunitario Rosita” y “Manitos” (v.
fs. 1287/1288 y 1289).
(vi) Por su parte, el Ministerio accionado mediante la
Resolución N° RESOL-2024-487-APN-SNNAYF#MCH, del 05/08/24,
incorporó al comedor “Monseñor Angelelli de Merlo” y la “Fundación
Isla Maciel” al “Programa Alimentar Comunidad”. En este contexto,
alega que se les efectivizó la entrega de una tarjeta física habilitada por el
Banco de la Nación Argentina a la persona designada por el comedor
“Monseñor Angelelli” como titular de la misma, a los fines del cobro del
beneficio objeto del “Alimentar Comunidad”.
103
#38650348#433630566#20241031222219746(vii) El Estado Nacional – Ministerio de Capital Humano
por conducto del Memorándum N° ME-2024-92181602-APN-
SSPS#MCH, la Subsecretaría de Políticas Sociales informó que a través
de las Resoluciones Nros. RESOL-2024-363-APN-SNNAYF#MCH, de
fecha 12/06/24 y RESOL-2024-477-APN-SNNAYF#MCH, de fecha
01/08/24, se habían aprobado pagos destinados 21 y 24 comedores
respectivamente (v. fs. 1314/1315).
(viii) Por otro lado, del “memo ME-2024-87223293-APN-
SSPS#MCH”, de fecha 15/08/24, informa que, de los 31 comedores que
originalmente se pagarían en Agosto mediante EX-2024- 85132347-APN-
SSPS#MCH pasaron a ser 37, atento que a los 24 comedores pagados
en Julio se le suman 13 más que recibirán el primer pago”.
(ix) Por su parte, la SENNAF por conducto del “Informe
técnico – IF-2024-91989055-APN-DNSA%MDS”, detalla las pautas para
el pago de la prestación “Programa Alimentar Comunidad”
correspondiente a agosto del corriente año (v. archivos en el “Google
Drive”).
En relación a ello, se había fijado una transferencia por
el monto total de $79.779.950,43, distribuido -con distintos valores
cuantitativos- entre treinta y siete (37) asociaciones, centros, etc., el
comedor/merendero beneficiario final y las prestaciones a cubrir junto con
sus cantidades (v. gr. $550.320 destinados a la “Asociación Civil y
Comunitaria Espacio Social Acceso de Almirante Brown”, en favor del
comedor/merendero “Manitos”, con el propósito de satisfacer ciento
sesenta desayunos y cien almuerzos los días miércoles; $6.042.960
destinados a los “Hermanos Descalzos de la Orden de la Bienaventurada
Virgen del Monte Carmelo Delegación General de Argentina”, en favor del
comedor/merendero “San Juan de la Cruz”, apuntado de satisfacer
trescientos sesenta almuerzos los días lunes, martes, miércoles, jueves y
viernes; entre otros.) (v. archivos en el “Google Drive”):
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
(x) Del cotejo de
los gráficos anteriores obra
que se autorizó una
transferencia al Banco de la Nación Argentina por la suma (neta a
comedores y/o merenderos) de $78.537.942, apuntada a financiar el
proceso de acreditación mensual de fondos a treinta y siete (37)
comedores y/o merenderos.
105
#38650348#433630566#20241031222219746(xi) Ulteriormente, el Estado Nacional – Ministerio de
Capital Humano subrayó que dicho pago contaba con un aumento del
40% (v. Resoluciones Nros. Resolución N° RESOL-2024-581-
APNSNNAYF#MCH y RESOL-2024-608-APN-SNNAYF#MCH).
VI.1.4.- “RENACOM”:
(i) El Poder Ejecutivo Nacional dispuso la realización de
relevamiento exhaustivo de los comedores y/o merenderos matriculados
en el RENACOM, ello el objetivo de verificar, en el territorio, los datos
informados en el registro aludido, validando no sólo su existencia, sino
también la cantidad de asistentes y la nominalización de los mismos, para
incluirlos en la asistencia directa frente al caso de que no se encontraran
comprendidos en otros programas de asistencia (v. fs. 1287/1288 y 1289).
(ii) Asimismo, el ministerio encartado detalló que, al 26 de
julio del corriente año, había comenzado el relevamiento de cuatro mil
doscientos veintisiete (4.227) comedores comunitarios, organizado en tres
fases. La primera fase, tenía como objetivo el relevamiento de un mil
trescientos ochenta (1.380) comedores ubicados en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y el área metropolitana de Buenos Aires, de los cuales –
según afirmó- se habían visitado cuatrocientos sesenta y tres (463).
Propugnó que, de esta última cantidad, trescientos diecisiete (317) habían
podido validarse, esto es, que se había logrado corroborar su existencia y
funcionamiento); ochenta y nueve (89) no habían podido validarse; y
cincuenta y siete (57) debían ser visitados nuevamente (v. fs. 1287/1288 y
1289).
(iii) Finalmente, con fecha 26/09/2024, el Poder Ejecutivo
Nacional informó que se había llevado a cabo un relevamiento de
distintos comedores y/o merenderos registrados en el RENACOM,
completando la primera etapa con un resultado de mil trescientos ochenta
(1.380) relevamientos, de los cuales novecientos treinta y uno (931)
habían sido validados, trescientos noventa y seis (396) no habían podido
ser corroborados, seis (6) estaban pendientes de revisión y cuarenta y
siete (47) se encontraban en proceso de categorización.
106
#38650348#433630566#202410312222197467 11032 25 33630 27 11706 37 19166 45 11548 60 11942 61 11696 66 29472 3 20724 19 22137 21 15374 69 11768 71 11507 73 11539 87 12265 68 29633 11 11624 Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
(iv) Por su lado, de la planilla “Punto f). ii – h)” surge
que, durante el período 2024 se visitaron de la “Asociación Civil
Amanecer de los Cartoneros”:
ORDEN Id nombreMerendero Estado fechs del convenio domicilio altura provincia departamento localidad apellido resp_nombre fecha visita
78 33930 agrupacion pumañuque Validado -31.43540717880764, -64.10673045368877 s/n Córdoba Capital CORDOBA armoneis augusto 22/5/2024
6 11933 Arco iris Validado CALLE 806 s/n Buenos Aires Quilmes QUILMES OESTE Silvero Ramona 19/3/2024
16 11931 Club la esperanza Validado CALLE 1323 s/n Buenos Aires Florencio Varela Florencio Varela Castañeda Anibal Horacio 8/5/2024
18 11929 Color Esperanza (El Ombú) Validado VILLEGAS 4611 Buenos Aires Lanús LANUS OESTE Ramos Alejandra 2/5/2024
29 14322 Los Diez patitos Validado DEFENSA 198 Buenos Aires Lomas de Zamora LOMAS DE ZAMORA Iñiguez Patricia Guadalupe 2/5/2024
31 33925 los pekkes Validado SANTA JULIA s/n Buenos Aires Pilar PILAR zarate paula 6/5/2024
33 13259 El vagoncito de las oportunidades Validado GRL PAZ s/n Buenos Aires Avellaneda AVELLANEDA Tapon Marisol 2/5/2024
34 12379 Los Soles Validado CHARUA 826 Buenos Aires Escobar INGENIERO MASCHWITZ Niz Jesica 6/5/2024
38 19193 Merendero “Los Grillitos de Alto” Validado CALLE 79 1074 Buenos Aires La Plata LA PLATA rossi Alcira magali 2/5/2024
40 11199 Juntos podemos Validado ARRUFO 2084 Buenos Aires Morón MORON Corvalan Delia 6/5/2024
41 33924 Juntos Triunfaremos Validado las orquideas s/n Buenos Aires La Matanza CIUDAD EVITA Castillo Lucrecia 24/4/2024
44 21479 La casita de Lorenzo Validado CALLE 20 6248 Buenos Aires Berazategui BERAZATEGUI Ciguero Liliana 6/5/2024
50 33932 Romero Validado 526 6913 Buenos Aires La Plata JOSE MELCHOR ROMERO Correa Maria Belen 2/5/2024
51 13228 San Cayetano Validado Calle 805 Sin datos Buenos Aires Quilmes QUILMES OESTE Gaona Corbalan Isadora 19/3/2024
53 14327 Segundo Validado SANTIAGO FIGUEREDO 2019 Buenos Aires Lomas de Zamora LOMAS DE ZAMORA Suarez Elizabeth Alejandra 2/5/2024
55 19780 Sus Manitos Validado Juan Hernan 2230 Buenos Aires Esteban Echeverría MONTE GRANDE PAz Celeste 21/5/2024
63 13212 Pequeños GigantesValidado AYACUCHO J47 Buenos Aires Quilmes DON BOSCOAlmiron Yesica 21/5/2024
81 11126 La abuelita Validado CALLE S N M. 3 L. 33 Córdoba Capital CORDOBA Pinedo Liz 20/5/2024
90 11579 Patria Grande Validado VIRGEN DE FATIMA 5939 Córdoba Capital CORDOBA Ibarra Nanci 17/5/2024
92 33833 Una Sonrisa Para Ellos Validado AV RAMON MESTRE 3425 Córdoba Capital CORDOBA Romero Rosa Del Valle 17/5/2024
96 33835 SEDE “Hormiguero” Validado EX VIA s/n Corrientes Capital CORRIENTES Gonzales Elizabeth Marisel 20/5/2024
102 11712 Rayito de Sol Validado ANIBAL SIMON VAZQUEZ sin número Entre Ríos Paraná PARANA Monzón Claudia 11/3/2024
106 10979 Los pequeños valientes Validado PASAJE OCLOYA s/n Jujuy Dr. Manuel Belgrano SAN SALVADOR DE JUJUY Cossio Micaela Damaris 17/5/2024
107 11056 Sol y Luna Validado Guatemala 750 Jujuy Dr. Manuel Belgrano SAN SALVADOR DE JUJUY Vilte Aylen 20/5/2024
112 33837 Renacer Validado sin nombre manzana 14, lote 20 Jujuy Dr. Manuel Belgrano SAN SALVADOR DE JUJUY Martinez Gisela Natali 20/5/2024
131 12112 Los Peques SMA Validado SANTA FE Sin Datos Neuquén Lácar SAN MARTIN DE LOS ANDES Agüero Cristina 5/10/2022
145 13675 Comedor Mi Refugio Validado MADRID 4000 Santa Fe Rosario ROSARIO Arriola Susana 20/5/2024
146 15195 Estrellita Virgen de Lujan Validado INDEPENDENCIA 2500 Santa Fe Rosario ARROYO SECO Perez Daniela 21/5/2024
147 10946 un nuevo comienzoValidado manzana 2 calle 21 Santa Fe La Capital SANTA FE ojeda Nidia 17/5/2024
149 11859 Fueguito de la esperanza Validado Manuel Argañaraz s/n Santiago del Estero Capital SANTIAGO DEL ESTERO Saaevedra Natalia 17/5/2024
157 33827 Merendero El Arenal validado -27.655455, -67.030365 s/n Catamarca Belén BELEN Ortiz Victoria 18/9/2023
Matriculados (2024) con segunda vista :
49 11208 Rayito de sol Matriculado rosito 158 Buenos Aires San Pedro SAN PEDRO Orrego Gabriela
56 11951 Los Grillitos Matriculado SAN CAYETANO 3106 Buenos Aires General Pueyrredón MAR DEL PLATA Castillo Graciela
65 12150 Un sueño Matriculado DELLEPIANE 2431 Buenos Aires General Pueyrredón MAR DEL PLATA Gonzalez
76 26425 Vientos Matriculado PASCUAL DALEOSO 3145 Chubut Rawson TRELEW Diaz Susana
80 12259 Comedor Polito Matriculado manzana 5 lote 7 Córdoba Capital CORDOBA Tobares Mirta Raquel
82 12274 La soñada Matriculado JOSE RAMONDA 6106 Córdoba Capital CORDOBA Aguirre Jaqueline
88 12268 Sonrisa de angel Matriculado AVDR BRADLEY 5080 Córdoba Capital CORDOBA Bazan Cintia
91 11611 Wawas Warmis Matriculado CALLE 6 manzana 13 lote 34 Córdoba Capital CORDOBA Gaspar Fatima Del Hu
99 10985 Construyendo sueños Matriculado gutierres 2119 Entre Ríos Paraná PARANA Enrique Noelia
104 11590 Carita Sucia Matriculado Marina Vilte 2500 Jujuy Dr. Manuel Belgrano SAN SALVADOR DE JUJUY Encina Claudia Andre
108 10984 Vientos de libertad Jujuy Matriculado Toquero 820 Jujuy Dr. Manuel Belgrano SAN SALVADOR DE JUJUY Franco Andrea
114 11008 Me das una mano para una sonrisa Matriculado CALLE 4 1415 La Pampa Maracó GENERAL PICO Gómez Carmen Beatr
115 26375 Caritas felicesMatriculado zona rural s/n Mendoza Tupungato TUPUNGATOSuarez Silvia Susana
129 19046 Casita crecer Matriculado MISIONERO MASCARDI 264 Neuquén Lácar SAN MARTIN DE LOS ANDES Flores Lorena
133 12108 CLUB Villa Vega San Martin Matriculado PEDRO LUIS GONI Sin datos Neuquén Lácar SAN MARTIN DE LOS ANDES Gonzalez Natalia
134 12110 Los 27 Pollitos Matriculado RUTA PCIAL 48 Sin datos Neuquén Lácar SAN MARTIN DE LOS ANDES Huenteo Silvana
136 12543 Fortaleza infantil Matriculado rivadavia S/N Río Negro Bariloche SAN CARLOS DE BARILOCHE Millaqueo Claudia
139 12230 Abuelo Juan Matriculado avenida perons/n Río Negro Adolfo AlsinaVIEDMA Luna Ain
151 12345 LOS PEKES DE LOS CIRUELOS Matriculado CALLE 4 A 2864 Buenos Aires Berazategui BERAZATEGUI Coria Carolina
5 11732 Comedor “Una esperanza para los niños” Matriculado CALLE 39 s/n Buenos Aires Ensenada DIQUE Nº 1 Corvalan Celeste
Matriculados (2024) sin segunda visita
Arte Arlt Matriculado GUANACACHE Manzana 75 Casa 35 Buenos Aires La Matanza VIRREY DEL PINO Silvia Noemi Gonzalez 2/5/2024 validado
LA RAMONITA Matriculado CHILE 1013 Buenos Aires San Vicente ALEJANDRO KORN ROJAS MARIA 2/5/2024 validado
Las mil casitas Matriculado calle 514 esq.116 Buenos Aires La Plata LA PLATA Devoto Elena Belen 2/5/2024 validado
Manos solidarias Matriculado CALLE 236 s/N Buenos Aires La Plata ABASTO Arce Hector Javier 2/5/2024 validado
La curvita Matriculado AYACUCHO 801 Buenos Aires La Matanza ALDO BONZIZaleh Victoria 2/5/2024 validado
Merendero MTE Matriculado CALLE 5 S/N Buenos Aires La Matanza VILLA EDUARDO MADERO mamani Lucana Juana 2/5/2024 validado
Merendero Villa Alba-montoro Matriculado CALLE 602 S/N Buenos Aires La Plata LA PLATA Acuña Maria 2/5/2024 validado
Unidos por el barrio Matriculado JORGE STEPHENSON 1034 458 Buenos Aires Malvinas Argentinas MALVINAS ARGENTINAS Oseira Alejandro 2/5/2024 validado
Binca para todos Matriculado JUNIN 1389 Buenos Aires San Isidro SAN ISIDRO Vega Ana 6/5/2024 validado
El Rejunte Matriculado FIGUEROA ALCORTA 1746 Buenos Aires San Isidro SAN ISIDRO Ungliarolo Enzo 6/5/2024 validado
Esperanza Matriculado PICAFLOR 2530 Buenos Aires Escobar BELEN DE ESCOBAR Valiente Xoana 6/5/2024 validado
Atuel-Comedor y Cac Matriculado ATUEL 310 Ciudad Autónoma de Buenos Aires Comuna 4 PARQUE PATRICIOS Almeida Solange 6/5/2024 validado
Comedor Ailen Matriculado RUCCI ( EX PILAR) S/N Ciudad Autónoma de Buenos Aires Comuna 8 VILLA LUGANO Ortiz Cinthia 6/5/2024 validado
Villa 31 Matriculado manzana 4 sin datos Ciudad Autónoma de Buenos Aires Comuna 1 RETIRO Silvero Angelina 6/5/2024 validado
Pancitas felices Matriculado AVDR BRADLEY 4543 Córdoba Capital CORDOBA Peralta Cintia Yanina 17/5/2024 validado
Las Palomitas Matriculado B LYNCH 9067 Buenos Aires General Pueyrredón MAR DEL PLATA Romero Agustina 20/5/2024 validado
Comedor y Merendero Un poquito mas Matriculado EVARISTO CARRIEGO 6998 Buenos Aires Moreno MORENO Poveda Antonella Elisabet 16/8/2024 validado
107
#38650348#433630566#20241031222219746(v) En este andarivel, de la planilla “Punto h)”: Lucen los
diecisiete (17) comedores/merenderos “no visitados”, tres (3) “visitados en
2024” -entre marzo y mayo- y tres (3) “visitados antes de 2024” -en los
años 2021, 2022 y 2023 respectivamente (v. archivo en la plataforma
Google drive).
VI.1.5.- “PROGRAMA NACIONAL DEL PRESUPUESTO
N° 26”:
Al respecto, de la “planilla – PUNTO I”, luce que el Poder
Ejecutivo Nacional, al mes de septiembre de 2024, devengo en la
ejecución del “programa 26” la suma de $1.998.267.655.106.
VI.2.- POLITICAS PUBLICAS RECONOCIDAS POR EL
ESTADO NACIONAL:
Así las cosas, de la compulsa y lectura de la prueba
producida en el caso de marras, se coligue que el Estado Nacional —
Ministerio de Capital Humano admite y fomenta expresamente:
VI.2.1.- “Programa Abordaje Comunitario PNUD ARG
20/004”:
Habida cuenta de que le giró la suma de $14.000.000.000
—a partir de agosto de 2024, ello con posterioridad al dictado de la
medida cautelar de autos— y de esta forma dispuso aumentar los
módulos alimentarios, así como también el valor de los mismo y, por otro
lado, asistir a 2.322.077 personas entre puntos de distribución (452),
comedores (1250), merenderos (658), puntos de entrega (1330), cuestión
no debatida por la accionada.
VI.2.2.- “Programa Prestación Alimentar”:
En este caso en particular, el Estado Nacional – Ministerio
de Capital Humano no controvierte que al período desde el período
agosto fomentó el mentado programa al alcanzar en un principio
2.289.459 beneficiarios y al finalizarlo cubrir a 2.296.321 beneficiarios,
junto con la acreditación del monto de $158.964.544.756 a la ANSES.
VI.2.3.- “Plan Nacional Argentina Contra el Hambre” y
“Programa Alimentar Comunidad”:
En cuanto al caso del mencionado plan de la compulsa de
la prueba se acredita, sin hesitaciones, que comparativamente de julio de
2024 a agosto de 2024, la cantidad de raciones aumento un %33,02 —
con posterioridad al dictado de la medida cautelar de autos—, es decir de
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
(13.020) raciones a (17.320) raciones, a fin de asistir a las personas que
concurrían a los comedores y/o merenderos comunitarios con convenios
vigentes.
VI.2.4.- En función de lo expuesto, se evidencia que el
Órgano accionado promueve y fomenta la continuación y mantenimiento
de los programas sociales.
VII.- ALCANCES DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN
EN RELACIÓN LAS PERSONAS VULNERABLES QUE ASISTENS A
LOS COMEDORES Y MERENDEROS. OBJETO DE LA ACCION.
Superado lo anterior, a esta altura, cabe adentrarse a los
argumentos esbozados por la parte actora en cuanto a la endilgada
transgresión al derecho a la alimentación de las personas humanas que
asisten a los comedores y/o merenderos. A tal fin, corresponde examinar
las medidas adoptadas por el Estado Nacional – Ministerio de Capital
Humano.
VII.1.- EXEGESIS DE LOS DERECHOS SOCIALES:
Apuntalada la prueba producida, y habiendo delimitado y
reseñado en el considerando II.- que se encuentra en juego la
satisfacción del derecho a la alimentación —el cual tiene carácter
valorativo multidimensional, ya que resulta resorte esencial para el
ejercicio de otros derechos fundamentales— es posible afirmar que el
derecho a la alimentación es una regla del derecho que el Estado
Argentino debe satisfacerse por mandato constitucional y convencional.
En este contexto, la manda citada debe analizarse según
el alcance de las normas en discusión y atendiendo a la conexión de
estas con el resto del ordenamiento jurídico específico con el que deben
guardar armonía (Fallos: 311:2091; 315:285; 325:1181; 326:1320), razón
por la que, deben hacerse de un modo razonable y sistemático (Fallos:
312:1614; 322:875; 325:2540), sin soslayar la finalidad de la ley ni
convertir en letra muerta las previsiones de la Constitución Nacional y de
los Instrumentos Internacionales relativas a la materia de los DESCA
(Fallos: 328:758 329: 904 y 3235; 330:725).
Ello se encuentra vinculado, al principio pro homine,
debido a que, ante una pluralidad de normas aplicables para una misma
situación jurídica, el intérprete debe elegir aquella norma que brinde una
109
#38650348#433630566#20241031222219746protección más favorable para la persona humana, en el sentido de
darle la mayor extensión posible a las que consagran derechos y el
menor alcance posible a las que posibilitan restricciones,
limitaciones o suspensiones (Conf. Manili, Pablo L. “El bloque de
Constitucionalidad. La recepción del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos en el Derecho Constitucional Argentino” Ed. La Ley.
Edición 2005); es decir se debe aplicar la que sea más específica a tal fin,
más favorable para la persona que posee el derecho vulnerado (Conf.
Pinto Mónica “El Principio Pro Homine. Criterios de Hermenéutica y
Pautas para la Regulación de los Derechos Humanos” en “La Aplicación
de los Tratados de Derechos Humanos por los Tribunales Locales”).
VII.2.- IMPLEMENTACIÓN INTERRUMPIDA Y
ATEMPORAL DE LA ASISTENCIA ALIMENTARIA:
A la luz de esta exégesis, —más allá de lo reseñado en el
considero III. — es posible afirmar que la República Argentina
inveteradamente implementa pacíficamente y de forma impetrada —por
todos los gobiernos democráticos— un reconocimiento legal a la
satisfacción del derecho a la alimentación mediante un criterio atemporal,
pragmático y racional al fijar una regla de derecho social establecida y
validada a lo largo del tiempo por cualquier participante del sistema
democrático —o grupo en la dinámica del poder— a favor de las personas
humanas en situación de vulnerabilidad alimentaria (conf. Habermas
Jurgen, “Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático
de derecho en términos de teoría del discurso”, Madrid, Trotta, 2005, pág.
172).
Así pues, la dinámica interpretativa de la constitución
relativa a los derechos sociales “permite establecer a favor de la validez
de una regla de derecho social (…) Cuando puedan brindarse
argumentos interpretativos a favor de la validez de una regla de derecho
social, debe hacerse”. (conf. De Fazio, Federico, “Teoría Principialista de
los Derechos Sociales” Madrid, Marcial Pons, 2019, pág. 96).
La regla derivada del mandato, en los términos de Alexy,
se explica conceptualmente en razón de su estructura; más
particularmente, por el tipo de mandato que establecen, en tanto que los
principios del PIDESC exhiben una dimensión del peso porque son
mandatos de optimización y esto quiere decir que son normas que
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las
posibilidades fácticas y jurídicas existentes (conf. Alexy Robert, “Los
principales elementos de mi filosofía del derecho”, Doxa: Cuadernos de
Filosofía del Derecho, págs. 67/68).
VII.3.- LA INTERACCIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN
PRESTACIONAL Y EL PODER DE POLICIA DE BIENESTAR Y
FOMENTO:
Bajo esta óptica, la Administración Pública ordena y
programa la ejecución de las políticas sociales, bajo el anclaje
constitucional de las facultades del poder de policía, el cual constituye
como objeto propio de aquel la seguridad, salubridad pública, la defensa y
la promoción de los intereses económicos de la colectividad (Fallos:
137:47; 142:58; 142:68; 171:21, 348 y 366; 199:483; 200:450; entre otros
y arg. art. 75, inc. 18 de la CN) y dentro de este poder de policía la
legítima facultad de la Legislatura Nacional de sancionar disposiciones
legales encaminadas a prevenir, impedir, morigerar o contrarrestar, en
forma permanente o transitoria, los graves daños económicos y sociales
(Fallos: 247:121).
Extremo robustecido por el poder de policía de bienestar
—que introdujo el convencional constituyente derivado— que manda al
Congreso de la Nación a fomentar el desarrollo humano por conducto de
programas en gasto social estructurados y sostenibles y la potenciación
del ser humano, en especial de las mujeres (conf. Gelli, María Angélica,
“Constitución de la Nación Argentina — Comentada y Concordada” T. II,
Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La Ley, 2018, págs. 240/242).
En otras palabras, nos encontramos en presencia de la
administración prestacional la cual satisface los derechos fundamentales
como objetivos constitucionales: (re)distribuyendo, planificando,
controlando y subvencionando, la administración busca hacer efectivos
los derechos fundamentales para todos los habitantes; “conduce la
utilización de los derechos fundamentales individuales y colectivos (…) se
produce una ‘sociabilización’ de la libertad fundamental a gran escala en
aras de la justicia social que, sin embargo, halla sus límites por mor de
la libertad misma” (conf. Borner, Staatsmacht und Wirtschaftsfreiheit,
1970, pág. 29 y ss.) (el destacado no resulta del original).
111
#38650348#433630566#20241031222219746VII.4.- LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NO
REGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS A LOS DERECHOS
SOCIALES:
Esta regla impetrada por la dinámica de los grupos
plurales de la sociedad cristalizada en el plexo normativo en examen tiene
su correlato y fortalecimiento —reseñado en el considerando IV.— en el
PIDESC —el cual goza de jerarquía constitucional— específicamente en
su artículo 2° al prescribir una cláusula que establece obligaciones para
los Estados partes, en tanto los obliga a asegurar la satisfacción, de por lo
menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos (v. “principios de
Limburgo”, ppio. N° 25; “Principios de Maastricht”, ppio. N° 9; OG n,° J
punto 10).
Es decir, conservar la situación y no retroceder
respecto al derecho en juego asegurando el acceso a una alimentación
esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que
nadie padezca hambre, para que no dificulte el goce de otros derechos
humanos (conf. Abramovich, Víctor y Christian Courtis, “Los derechos
sociales come derechos exigibles”, Madrid, Trotta, 2004, págs. 89/90).
Entonces, como una primera aproximación, se desprende
que la reglamentación propuesta por el Poder Legislativo o por el Poder
Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho
vigente, desde el punto de vista del alcance y amplitud de su goce. De tal
modo, las opciones de reglamentación de los poderes políticos “tienen en
principio vedado elegir supuestos de reglamentación irrazonable y,
además, elegir supuestos de reglamentación que importen un retroceso
en la situación de goce de los derechos económicos, sociales y culturales
vigentes” (conf. Abramovich, Víctor y Christian Courtis, “Los derechos
sociales come derechos exigibles”, Madrid, Trotta, 2004, pág. 97).
VII.5.- EL CONTROL DE PROPORCIONALIDAD
POSITIVO EN LAS POLITICAS SOCIALES:
Así las cosas, los programas políticos reseñados deben
contrastarse desde un examen de proporcionalidad positivo, en tanto que
la propia estructura disyuntiva de los derecho sociales conlleva a que su
cumplimiento debido puede ser alcanzado por medio de más de una
acción positiva idónea, motivo por el cual en estos casos, la
determinación de cuál es la decisión óptima requiere de considerar
112
#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
todas las medidas que se presenta como alternativas posibles (conf.
De Fazio, Federico, “Teoría Principialista de los Derechos Sociales”
Madrid, Marcial Pons, 2019, págs. 121/122 y Clérico Laura, “El examen
de proporcionalidad en el derecho constitucional”, Buenos Aires,
Universidad de Buenos Aires, 2016, págs.. 324/328 y ss.).
Este alcance es el que precisamente delimitó el Máximo
Tribunal al afirmar que: “el Estado tiene un amplio margen de
discrecionalidad con respecto a qué medidas o políticas son más
oportunas, convenientes o eficientes” y, por lo tanto, la primera
característica de esos derechos y deberes es que no son meras
declaraciones, sino normas jurídicas operativas con vocación de
efectividad que la Constitución Nacional en cuanto norma jurídica
reconoce Derechos Humanos para que éstos resulten efectivos y no
ilusorios, pues el llamado a reglamentarlos no puede obrar con otra
finalidad que no sea la de darles todo el contenido que aquélla les asigne
(v. CSJN, in re: “QCSY c/ GCABA s/ Amparo”, del 24/04/12).
En este sentido, es posible encuadrar a la Corte
Constitucional de Sudáfrica que sostuvo que “es necesario reconocer que
existe un amplio espectro de medidas que pueden ser adoptas por el
Estado para cumplir con sus obligaciones constitucionales, y muchas de
ellas pueden considerarse razonables” (v. Corte Constitucional de
Sudáfrica, CCT 11/00).
Lo anterior se complementa con lo afirmado por el
Ministro Lorenzetti en su voto en disidencia en la causa caratulada
“Esquivel, Roberto y otro c/ Estado Nacional – Ministerio de Salud y
Acción Social y otros s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 21 de
diciembre de 2022, “[l]a razonabilidad significa, entonces, que sin perjuicio
de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a
las garantías mínimas indispensables para que una persona atraviese y
supere las situaciones de extrema vulnerabilidad (…) Esta interpretación
permite hacer compatible la división de poderes, la discrecionalidad
política del Poder Ejecutivo y del Congreso, con las necesidades mínimas
de los sectores más desprotegidos cuando estos piden el auxilio de los
jueces”.
VII.6.- EL DEBER ATEMPORAL DEL ESTADO
NACIONAL DE ASEGURAR LAS PROTECCIONES
113
#38650348#433630566#20241031222219746INTERNACIONALES Y NACIONALES EN MATERIA DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA:
Atento a ello, constituye un razonamiento lógico la
conducta consolidada por el Poder Ejecutivo Nacional al mantener e
implementar el “Programa Nacional del Presupuesto N° 26”, el “Plan
Nacional Argentina Contra el Hambre”, el “Programa Alimentar
Comunidad”; el “Programa Prestación Alimentar” y “Programa Abordaje
Comunitario PNUD ARG 20/004”, puesto que de la fehaciente verificación
de la prueba producida no resulta otra cosa que, el reconocimiento y
sostenimiento de los proyectos alimentarios por parte del Estado Nacional
— Ministerio de Capital Humano, que vienen siendo consensuados
atemporalmente entre los poderes constitucionales y democráticos —
Poder Legislativo y Poder Ejecutivo— conducta que nuestro país adoptó
desde el regreso de la democracia y, que debe continuar prestando,
brindando y asistiendo a las personas humanas.
Es que, en el estado prestacional los derechos
fundamentales deben ser analizados en relación con el aseguramiento de
su surgimiento y la protección de su continuidad” (Conf. Haberle, Peter,
“Estado prestacional y sociedad prestacional”, Lima, Palestra, 2019 y su
cita).
Máxime, cuando de la prueba documental producida y la
normativa reseñada resulta que los planes venían desarrollándose y
ejecutando, lo cual demuestra el requerimiento de su continuidad.
Razón por la cual, las autoridades encargadas de
garantizar el derecho a la alimentación que deben mantener y asegurar
las políticas públicas existentes en el contexto de los “Plan Nacional
Argentina Contra el Hambre”, el “Programa Alimentar Comunidad”; el
“Programa Prestación Alimentar” y “Programa Abordaje Comunitario
PNUD ARG 20/004”, a fin de que sea efectivamente resguardado el
principio de no regresividad en materia de derechos humanos (conf. párr.
31 de la Observación General N° 19 “Comité de los Derechos del Niño”,
2016).
Repárese que, como sostuvo la Suprema Corte de los
Estados Unidos de Norteamérica en el caso “Rufo v. Inmates of Suffolk
County. Jail” (U.S. 367, 392), de 1992, ha dicho que las restricciones
financieras no pueden usarse para justificar violaciones constitucionales
114
#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
(financial constraints may not be used to justify constitutional violation),
criterio también considerado en los autos caratulados “Hamilton v. Lave”,
328 E. Supp. 1182, 1184.
Una solución contraria implicaría desconocer las
responsabilidades asumidas por los compromisos que asumió el Estado
Argentino mediante los Instrumentos Internacionales con Jerarquía
Constitucional y, en definitiva, en incurrir en responsabilidad internacional
(doctrina de Fallos 335:2333, considerando 11 y ss., y sus citas).
VII.7.- LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO NACIONAL
DEBEN ESTAR CONFORMES AL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y
DERECHOS HUMANOS:
Ahora bien, que la República Argentina mantenga y
conserve los planes implica, dentro este cuadro de situación que, también
debe respetar el principio de progresividad cumpliendo el compromiso de
no derogar los derechos ya existentes y vigentes y, así como también
ampliarlos de forma compatible con la dignidad de la persona humana y
a no producir condiciones que la dificulten o impidan el deber de adoptar
medidas positivas, concretas y orientadas a la satisfacción del derecho a
la alimentación (conf. Beloff, Mary y Clérico Laura “Derecho a
Condiciones de Existencia Digna y Situación de Vulnerabilidad en la
Jurisprudencia de la Corte Interamericana”, Centro de Estudios
Constitucionales de Chile Universidad de Talca, Estudios
Constitucionales, Año 14, Nº 1, 2016 y ONU, A/HRC/26/28, Informe de la
Relatora Especial sobre la extrema pobreza y los Derechos humanos.
Magdalena Sepúlveda Carmona, 22 de mayo de 2014, párr. 4).
En rigor, como sucede en el caso en concreto, todas las
personas humanas sin distinción que se encuentren en una situación de
vulnerabilidad alimentaria pueden acceder a los comedores y/o
merenderos, pero este estado de vulnerabilidad afecta de sobremanera a
los grupos históricamente desaventajados —niñas, niños y adolescentes,
personas mayores, personas con discapacidad y mujeres— que
necesitan mayores recursos financieros. Esta situación de
discriminaciones estructurales —que se verifica de la cantidad de
personas asistidas, alimentos entregados (vgr. Personas asistidas
PNUD, cantidad de módulos entregados 649.849, prestaciones
alimentarias titulares 2.292.321, etc.)— dan derecho a que el
115
#38650348#433630566#20241031222219746Departamento Legislativo y Ejecutivo, en el marco de su competencia
exclusivas —y con la deferencia que debe guardar el Poder Judicial en
cuanto a la no intromisión indebida en sus respectivas esferas—, asignen
recursos financieros, para financiar políticas positivas y erradicar la
discriminación sistémica (conf. párr. 39, Comité DESC. Ob. Gral. N° 20,
ONU, E/C.12/GC/20 y Ob. Gral. N° 5).
Ello en tanto y cuanto, —como se estableció en el
considerando de II.— “[e]l objeto de las leyes de prestación, con
frecuencia, son ordenamientos parciales de la vida pública: destinatarios
son los INDIVIDUOS (….) Dichas leyes siempre poseen un carácter que
organiza, conduce, planifica e impulsa; son “abiertas” y normativamente
menos “densas” que las leyes de intervención” (Conf. Haberle, Peter,
“Estado prestacional y sociedad prestacional”, Lima, Palestra, 2019, pág.
22).
A ello cuadra añadir que, las políticas públicas que se
dispongan en el avance progresivo de los derechos a la alimentación “(…)
no podrán ser discriminatorias (…) Y en todo caso, deberá asegurarse
el goce efectivo de los mínimos de los cuales depende el ejercicio del
derecho a la vida en condiciones de dignidad como seres humanos
distintos y autónomos” (conf. Corte Constitucional Colombiana, en la
Sentencia T-025/04).
Es decir, el carácter de los proyectos sociales no deben
ser discriminatorios y, por consiguiente, tienen que incluir todas las
iniciativas posibles, incluidas medidas fiscales, para apoyar los subsidios
sociales encaminados a mitigar el posible aumento de las desigualdades
e impedir que se vean desproporcionados afectados los derechos de las
personas y los grupos desfavorecidos y marginados” (conf. Carta de
fecha 16 de mayo de 2012 dirigida a los Estados partes en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por el
Presidente del Comité, ONU, HRC/NONE/2012/76 y en igual sentido,
Comité DESC, Observaciones finales sobre el cuarto informe de Islandia,
aprobadas por el Comité en su 49° período de sesiones 2012, ONU,
E/C.12/ISL/CO/4; y, Comité DESC, Observaciones finales sobre el tercer
informe periódico de Irlanda, 08/07/15, ONU, E/C.12/IRL/CO/3).
De tal forma, las políticas públicas deben contener un
enfoque de derechos humanos que debe regir en las decisiones y
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
acciones que el Estado diseñe, implemente, monitore y evalúe -a partir de
un proceso permanente de inclusión, deliberación y participación social
efectiva- con el objetivo de proteger, promover, respetar y garantizar los
derechos humanos de todas las personas, grupos y colectividades que
conforman la sociedad (conf. Organización de los Estados Americanos,
“Políticas públicas con enfoque de derechos humanos”, OEA/Ser.L/V/II.
Doc. 191 15 septiembre 2018, págs. 46 – 47, el resaltado no surge del
original).
En estos términos se encuentra lo expresado por el
Comité DESC al remarcar que el Estado Nacional mantiene la obligación
inmediata de planificar y de confeccionar los presupuestos con enfoque
de derechos humanos, es decir adoptar una estrategia nacional,
provincial y municipal -en el marco de las competencias concurrentes y
exclusivas de cada estamento-, ello en la inteligencia de la Observación
General 12 del Comité DESCA que postula la necesidad de “aprobar una
estrategia nacional que garantice la seguridad alimentaria y de nutrición
para todos, sobre la base de los principios de los derechos humanos que
definen los objetivos, y formular las políticas y los indicadores
correspondientes” (conf. párr. 21, art. 11 ONU, E/C.12/19991/5, Comité
DESC, Ob. Gral N° 12: El derecho a una alimentación adecuada, 1999).
VIII.- LIMITES A LA ACTUACION JUDICIAL –
PRINCIPIO RECTO DE DIVISIÓN DE PODERES – SANA
DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
Ahora bien, a esta altura, es importante remarcar que la
prestación de los proyectos alimentarios aquí en pugna, así como también
la valoración de las distintas políticas públicas descriptas por la
accionada, “deberán conjugarse con el recaudo dispuesto la Corte
Suprema de Justicia de la Nación de que ‘Es incuestionable que no es
función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe
desarrollar el gobierno” (Fallos: 335:452) (el destacado no es del
original).
Ello por cuanto, es incuestionable que no es función de
la jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el
gobierno y, en estos términos, es que la Constitución Nacional le asigna
facultades a los restantes poderes para que implementen el en ejercicio
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#38650348#433630566#20241031222219746de una “sana discrecionalidad” los programas o alternativas destinadas
a satisfacer el derecho a la alimentación (Fallos: 322:2966; 335:452 y,
CSJN “Candia Acosta, Reina Teresa y otro s/ queja por denegación del
recurso de inconstitucionalidad denegado en Echenique, Karolyn y otros
s/ otros procesos incidentales”, CSJ 770/2017/RH1, sentencia del
16/02/19),
Precisamente, como se sostuvo en la medida cautelar, no
importa la sustitución de la Administración en la determinación de las
políticas y en la aplicación de criterios de oportunidad, mérito o
conveniencia en cuestiones que presentan un importante contenido
técnico, reemplazado así la actividad del organismo competente mediante
directivas concretas que se traducen en una suerte de plan (conf. Jz. Nac.
Crim. y Corr. Fed. N° 7, in re: “Denunciado: Pettovello, Sandra Viviana
…”, op. cit., del 26/05/24 y sus citas).
Concomitantemente, es importante subrayar que no se
está ordenando un gasto no presupuestado o se esté modificando la
programación presupuestal definida por el Legislador. Tampoco se
está delineando una política, definiendo nuevas prioridades, o
modificando la política diseñada por el Departamento Legislativo y puesta
en marcha por el Poder Ejecutivo Nacional, ya que excede claramente la
órbita de actuación dada al Poder Judicial de la Nación por la Carta
Magna autorizar, modificar o sustituir la decisión del Poder Legislativo y
Ejecutivo en relación con las erogaciones del tesoro del presupuesto, así
como tampoco incluir gastos en partida de los proyectos aludidos.
Justamente, el principio de legalidad ordena al Congreso
de la Nación a confeccionar, discutir y aprobar el presupuesto mediante el
cual autoriza los gastos en las distintas ramas del Estado y, luego el
Poder Ejecutivo Nacional administra y ejecuta dicho presupuesto.
Motivo por el cual, el Departamento Judicial no debe
asignar los escasos medios de que disponen del modo que consideren
más efectivo, ya que, en principio, no dispone del conocimiento
específico de la situación, así como tampoco está en posición de
supervisar el complejo proceso de asignación eficaz de los recursos por
parte de las agencias del poder ejecutivo, y tampoco pueden rectificar de
manera sencilla las asignaciones erradas del pasado, ya que la judicatura
no tiene la preparación adecuada para desempeñar esas funciones, y
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#38650348#433630566#20241031222219746Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
necesariamente, los derechos tienen costos, y que los fondos destinados
a la protección de la inmensa variedad de derechos legales deben salir
del mismo presupuesto, inevitablemente limitado (conf. Holmes, Stephen
y Sunstein Cass R., “El costo de los derechos – Por qué la libertad
depende de los impuestos”, Buenos Aires, Siglo Veintiuno, 2011, pág.
117/118).
Ello por cuanto, no es posible desconocer para este
Tribunal el principio cardinal de separación de poderes que establece
nuestra Ley Fundamental, desplazando a las demás autoridades en el
cumplimiento de sus deberes constitucionales, toda vez que “las razones
de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros
poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no está
sujetas al control judicial (…) las facultades privativas de los órganos de
gobierno queda, en principio excluido de la revisión judicial” (CSJN, fallos
325:28, Considerando 8, 2002).
Ello así, nuestro Cimero Tribunal “reconoció a la división
de poderes como un principio fundamental de nuestro sistema político, y
ha expresado en forma reiterada que ´la misión más delicada de la justicia
de la Nación es la de saberse mantener dentro de la órbita de su
jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumbe a los otros
poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley
para sostener la observancia de la Constitución Nacional, de ahí que un
avance de este poder menoscabando las facultades de los demás
[poderes] revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el
orden público´” (Fallos 341:1511).
En el contexto de los derechos de prestación, exigen una
acción positiva alternativa cuando existe más de una única medida idónea
para lograr su cumplimiento. En estos casos, si bien el destinatario del
derecho no puede elegir entre hacer algo o no hacerlo, sí cuenta con un
margen de discrecionalidad para escoger alguna de las opciones que se
presentan como alternativas igualmente idóneas. (conf. De Fazio,
Federico, “Teoría Principialista de los Derechos Sociales” Madrid, Marcial
Pons, 2019, pág. 49).
Es que, “si bien son todos los Poderes del Estado quienes
tienen la obligación de adoptar medidas de acción positiva (políticas
públicas), son los Poderes Legislativo y Ejecutivo (en su esfera
119
#38650348#433630566#20241031222219746nacional, y en sus jurisdicciones y autonomías locales) quienes tienen a
su cargo el diseño de políticas públicas (…) a través de prestaciones
que resguarden derechos sociales (alimentación, vivienda,
educación, salud, entre otras) y que satisfagan el mandato
constitucional y el derecho humanitario internacional. El poder
Ejecutivo es quien debe necesariamente ejecutarlas” (conf. Moreno,
Gustavo Daniel, “La responsabilidad del Estado como garante de los
derechos del niño. Políticas Públicas”, en Tratado de Derechos de Niños,
Niñas y Adolescentes, Editorial Abeledo Perrot).
La solución alcanzada no determina que planes y/o
programas concretos debe desarrollar el gobierno, así como tampoco, se
está ordenando un gasto no presupuestado o esté modificando la
programación presupuestal definida por el Legislador, sino que
simplemente se está declarando que continúen los planes y programas
que las partes reconocen y no controvierten, en el marco de su “sana
discrecionalidad”.
IX.- PAUTAS PROSPECTIVAS DE LA SENTENCIAS EN
LITIGIOS COMPLEJOS:
IX.1.- A esta altura del decisorio, es dable recordar que el
objeto de la presente acción, tal como ha quedado establecida se
circunscribe al reconocimiento del derecho a la alimentación, sujeto
titulares del derecho son las/los seres humanos —especialmente grupos
eternamente desaventajados, especialmente niñas, niñas, adolescentes,
mujeres, personas mayores, y personas con discapacidad— y que los
comedores y/o merenderos constituyen instrumentos para la satisfacción
del derecho.
Asimismo, también resulta del análisis de la cuestión que
el Estado Nacional viene implementando de forma inveterada planes y
programas de asistencia alimentaria—políticas públicas que no pueden
ser delimitadas por el Poder Judicial de la Nación en aras de respetar el
principio de división de poderes— y, por último, también resulta de todo lo
expuesto que estamos en presencia de una acción caracterizada como
compleja.
IX.1.1.- Así pues, es posible distinguir que, el aspecto
distintivo del sub examine, resulta ser un litigio colectivo complejo y, por
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
consiguiente, las soluciones deben contener una mirada prospectiva de
la sentencia: “dirigida hacia el futuro y con pretensiones de modificar un
status quo violatorio de derechos, que incentivara el desplazamiento de la
controversia desde el campo del por qué de la decisión, hacia el campo
del cómo de la implementación de la misma” (conf. Puga, M. op. cit.). El
proceso ya no es retrospectivo, sino que procura ordenar para el futuro
los intereses involucrados, en función del remedio a adoptar (conf.
Treacy, Guillermo, op. cit.).
A su vez, el papel del tribunal no concluye con el dictado
de la sentencia; sino que es necesario un seguimiento de su ejecución,
aspecto que a menudo resulta tan complejo como la tramitación del litigio
previa a la decisión final (conf. Treacy, Guillermo, op. cit.).
No obstante, cabe aclarar que “el hecho de que -en
principio- pueda justificarse desde el punto de vista de la legitimidad
democrática la intervención de los tribunales en problemas estructurales,
no significa que cualquier decisión que estos tomen sea aceptable. A
menudo es posible adoptar diferentes cursos de acción ante un problema
concreto y, muchas veces, la solución del caso exige medidas complejas,
que los tribunales no están en condiciones de diseñar. En el mejor de los
casos, la tarea de estos puede limitarse a exigir a la autoridad
administrativa la adopción de medidas tendientes a solucionar la
situación planteada, mediante la presentación de un plan o programa.
Esto es, las autoridades políticas conservan la posibilidad de elegir
los medios más adecuados (o más razonables) para cumplir con el fin
que viene prescripto en alguna disposición concreta del ordenamiento
jurídico” (conf. Treacy, Guillermo, op. cit.).
IX.1.2.- Este actuar que debe llevar adelante el
magistrado en este tipo de procesos, encuentra relación con el hecho de
que el juicio tradicional ante estrados con competencia como la que
posee el suscripto, están pensados en vencedores y vencidos.
Ahora bien, ante supuestos como el que da origen a esta
decisión, por la naturaleza de los derechos afectados y su vinculación y
consecuencias en el colectivo, hace que el daño que se pueda ocasionar
tenga efectos más allá de las partes del proceso, y que pueda afectar
de manera indirecta a la sociedad en su conjunto.
121
#38650348#433630566#20241031222219746IX.2.- Es por lo motivos expuesto y dentro de esa mirada
prospectiva que la decisión también hará referencia a cuestiones que
surgieron de la producción de la prueba del proceso y que tienen por
finalidad lograr la plena satisfacción del derecho.
X.- DECISIÓN:
X.1.- RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN DE LAS PERSONAS QUE ACUDEN A LOS
COMEDORES Y/O MERENDEROS DENTRO DEL ENCUADRE DEL
PRINCIPIO DE DIVISION DE PODRES Y LIMITES A LA ACTUACION
JUDICIAL:
X.1.1.- Atento la normativa internacional y local
enunciada, así como la jurisprudencia dictada en sede internacional y por
el Máximo Tribunal local para preservar el derecho a la alimentación de
los habitantes que asisten a los comedores y/o merenderos (grupo
vulnerable) que se presenta en el sub lite, el Estado Nacional debe
continuar con la ejecución de las políticas públicas vigentes en materia
alimentaria de manera progresiva, en tanto que, los derechos individuales
involucrados, en el sub examine, constituyen derechos como cartas de
triunfo, respecto de las cuales no se puede actuar de manera regresiva
(conf. Dworkin, Ronald, “Introducción a Los Derechos en Serio”,
Barcelona, Planeta-De Agostini, 1993, págs. 36/37 y Nino, Carlos
Santiago; “Fundamentos de Derecho Constitucional”, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, Astrea, 2021).
Así pues, la solución se circunscribe al mantenimiento en
la ejecución de los planes y programas vigentes e informados por el
Ministerio de Capital Humano, la continuación de las políticas públicas
que el propio Estado Nacional reconoce que implementa resulta ser
beneficio para los grupos desaventajados, habida cuenta de que no
representa un privilegio para dichas personas, en cambio resulta una
herramienta para el cumplimiento del principio de igualdad y de no
discriminación, a fin de que la Administración Pública Nación no incurra
en responsabilidad internacional.
X.1.2.- Ello sin perjuicio, de lo que es función exclusiva
y excluyente del Poder Ejecutivo Nacional de determinar que planes
concretos debe desarrollar y, asimismo, es incuestionable que no es
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función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe
desarrollar el gobierno, cuestión que encuadra en los criterios de
oportunidad, mérito o conveniencia.
Nótese, que —reitero — no puede soslayarse que la
misión más delicada de la Justicia es la de saberse mantener dentro del
ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a
los otros poderes ni suplir las decisiones que aquellos deben adoptar
(Fallos 155:248; 272:231; 311:2553; 328:3573; 338:488; 339:1077;
341:1717, entre muchos otros), no corresponde a los jueces valorar
subjetivamente la conveniencia de la adopción de medidas que son
de naturaleza eminentemente técnica —como la implementación de los
programas y planes sociales—, estándoles vedado efectuar
valoraciones de estricta oportunidad o conveniencia (Fallos:
308:2246 y 311:2128).
El control judicial en materias de índole técnica no
debe sustituir la valoración administrativa, porque ello importaría
sustituir el ejercicio de la función administrativa por la función
judicial; no bastando la mera discrepancia con el criterio administrativo
para habilitar su impugnación judicial (Pozo Gowland, Héctor M., “Proceso
administrativo y control judicial” en Cassagne, Juan Carlos (dir.), Derecho
procesal administrativo, T. 1, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág 309).
X.1.3.- Lo decidido, no obsta a las facultades que
posee el Poder Ejecutivo Nacional de reestructurar, modificar,
alterar, revisar y auditar la ejecución de los diferentes programas y/o
planes respecto de los cuales se ordena la continuidad de su
ejecución.
Así como tampoco, la potestad de creación de nuevos
programas y/o planes complementarios, siempre que el colectivo
identificado y, a quien se encentra dirigido el programa, satisfaga el
derecho a la alimentación de manera efectiva.
X.1.4.- A los fines del control en cuanto a la satisfacción
del derecho, deberá presentar mensualmente un informe que de cuenta
sobre el grado de realización de los objetivos previstos por las políticas
públicas en materia de alimentación. Identificando la cantidad de
personas alcanzadas por las políticas públicas, detallando el comedor y/o
merendero y su ubicación geográfica.
123
#38650348#433630566#20241031222219746X.2.- ALCANCES DE LA SENTENCIA RESPECTO DEL
RENACOM:
X.2.1.- BREVE NORMATIVA APLICABLE AL
RENACOM:
X.2.1.1.- En relación al, “EFECTO DE LA INSCRIPCIÓN”
de dicho documento se ha establecido que: “[e]l alcance de la inscripción
dota de elegibilidad a los Efectores, en cuanto a la determinación de la
existencia y funcionamiento del espacio físico destinado a brindar
prestaciones alimentarias, y a fin de ser pasibles de la asignación de
subsidios destinados a su funcionamiento; todo ello, sin perjuicio del
cumplimiento de los requisitos institucionales vigentes para cada
Programa. Para el otorgamiento de subsidios, será condición necesaria la
preinscripción o inscripción en el RENACOM, y regirá para todo servicio
financiado de prestación alimentaria imputable a partir del 1° de enero de
2021” (v. pto. 9 de la Res. MDS N° 480/20).
En relación con las obligaciones asumidas por los
inscriptos en el RENACOM, la normativa señalada “ACTUALIZACIÓN DE
DATOS”: Los Efectores Registrados, a través de su referente, deberán
informar permanentemente ante la DIRECCION NACIONAL DE
SEGURIDAD ALIMENTARIA área RENACOM, cualquier modificación que
se produzca en relación con los datos y documentación una vez emitida la
Matrícula” (v. pto. 7 de la Res. MDS N° 480/20).
Asimismo, se encuentra establecido que “La DIRECCIÓN
NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA se encuentra facultada para
requerir a las instituciones la documentación pertinente a los efectos de
su actualización de datos y vigencia. Asimismo, se podrán realizar visitas
institucionales que ratifiquen el domicilio donde se desarrollan las
actividades y su funcionamiento y/o los datos modificatorios antedichos”
(v. Res. MDS N° 480/20).
X.2.1.2.- De lo expuesto se concluye que la inscripción al
registro mencionado resulta condición necesaria pero no suficiente para
constituirse como un efector de la política pública en materia alimentaria.
X.2.1.3.- Ahora bien, del análisis de la prueba
producida se puede evidenciar ciertas inconsistencias de los datos
allí registrados. Es por ello que el demandado deberá adoptar todas
las diligencias necesarias, como en usos de competencias y en el
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
ejercicio de poder de policía que le es propio, para mantener el
registro con datos actualizados y vigentes de quienes resulten
efectores de la política pública.
X.2.2.- ALCANCE DE LA SENTENCIA EN CUANTO A
LA PARTE DEMANDADA RESPECTO DEL RENACOM:
Sentado ello, más allá de los argumentos volcados por las
partes, lo cierto es que, conforme surge de la prueba producida en la
causa, el mencionado registro no ha tenido, hasta el momento, resultado
propicio para que desde su aplicación se pueda avanzar de manera
certera por respecto de quienes son efectores de políticas públicas
verdaderamente verificados. Atento a ello y, toda vez que en materia de
litigios complejos debe establecerse una sentencia con alcances
prospectivos, corresponde:
(i) Exhortar al Estado Nacional para que depure el registro
del RENACOM aplicando las pautas concretas que crea necesarias en el
marco de su “sana discrecionalidad” y de sus competencias específicas,
exclusivas, propias y excluyentes;
(ii) La mera incorporación del eventual efector dentro del
registro no constituye derecho alguno.
X.2.3.- ALCANCE DE LA SENTENCIA EN CUANTO A
LOS TRAMITES Y PETICIONES EN CURSO ANTE SEDE
ADMINISTRATIVA EN RELACIÓN CON LO QUE CONFORMA EL
OBJETO DE AUTOS:
En relación con los trámites y peticiones presentados por
los posibles efectores ante sede administrativa y que se encuentran en la
actualidad en trámite (v. incidente de ejecución de sentencia) los mismos
deberán ser resueltos, aplicando los principios fundamentales del derecho
administrativo “de la juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe,
confianza legítima, transparencia, tutela administrativa efectiva,
simplificación administrativa y buena administración”. Cómo así también,
la gratuidad, informalismo, celeridad, economía, sencillez, eficacia,
eficiencia y la eficiencia burocrática, su resolución en un plazo razonable
y obtener una decisión fundada (conf. art. 1° bis de la Ley N° 19.549,
texto según Ley N° 27.742).
125
#38650348#433630566#20241031222219746X.4.- ALCANCES DE LA SENTENCIA RESPECTO DEL
MARCO FEDERAL DE COMPETENCIAS EXCLUSIVA Y
CONCURRENTES:
Tal como se afirmó en el considerando III.―, el sujeto
pasivo en el derecho a la alimentación es el Estado Nacional, pero
también la satisfacción de dicho derecho es concurrente y, por
consiguiente, el régimen provincial y municipal, según corresponda,
intervienen en su satisfacción en el marco de sus competencias
constitucionalmente otorgadas.
Razón por la cual, corresponde:
(i) Requerir a la demandada que acompañe todos los
convenios suscriptos por el Ministerio de Capital Humano con los distintos
estamentos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el
marco de todos los programas alimentarios vigentes con las distintas
jurisdicciones.
(ii) Informe la parte demandada las políticas públicas que
ejecuta en coordinación con los estados provinciales y/o Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, en este sentido, detalle en qué consiste la
intervención de cada una de las jurisdicciones en la ejecución de las
acciones positivas, identificando la cantidad de personas alcanzadas y
toda la información que considere pertinente para ilustrar sobre lo
requerido.
(iii) Dentro de ese marco el demandado deberá informar
las decisiones que se adopten en el seno del Consejo Federal de
Desarrollo Social (COFEDESO) vinculadas y atinentes al derecho a la
alimentación.
Por todo lo expuesto y de conformidad con el Sr. Fiscal
Federal y la Sra. Defensora Pública Fiscal, FALLO: 1) Habilitar horas
inhábiles, al único efecto de la notificación de la presente resolución (art.
153 del CPCCN); 2) Rechazar la petición del representante adecuado en
cuanto a la vía procesal intentada respecto de la pretensión circunscripta
a “que la partida presupuestaria del corriente año fue sub ejecutada,
trayendo como consecuencia la configuración de vías de hecho”, con
costas; 3) Hacer lugar parcialmente a la acción de amparo colectivo
interpuesto por el CELS —representante adecuado— en los términos de
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JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 7
los considerandos IX.- y X.- , con los límites establecidos en el
considerando VIII.-, respecto de los sujetos titulares reconocidos en los
subconsiderandos III.3.-, del presente decisorio, con costas.
Regístrese, notifíquese —al Ministerio Público Fiscal, al
Ministerio Público de la Defensa y al Proceso de Registros Colectivos de
la CSJN— y, oportunamente, archívese.-
Walter LARA CORREA
Juez Federal (PRS)
127
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Poder Judicial de la Nación
CÁMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
SALA III
CAUSA Nº 935/2024: “UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA
ECONOMÍA POPULAR Y OTRO c/ EN -M CAPITAL HUMANO-
RESOL 13/24 s/ AMPAROS Y SUMARÍSIMOS”
Buenos Aires, de abril de 2025. SMM
Y VISTOS; CONSIDERANDO:
I- Que, mediante sentencia del 31 de octubre de 2024, el señor
Juez de primera instancia decidió hacer parcialmente lugar a la
presente acción de amparo colectivo.
Para así decidir, señaló que la Unión de Trabajadoras y
Trabajadores de la Economía Popular (UTEP) y el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS) habían promovido la presente acción de
amparo colectivo en los términos del artículo 43 de la Constitución
Nacional contra el Estado Nacional – Ministerio de Capital Humano
“…con el objeto de garantizar el derecho a la alimentación adecuada y
a la seguridad alimentaria y nutricional de todas las personas que
asisten a comedores y merenderos comunitarios, proporcionando
alimentos de calidad, adecuados y en cantidad suficiente en atención a
la obligación de progresividad y no regresividad en la materia”.
Apuntó que los actores había solicitado que el demandado
cesara en “…su conducta omisiva –a la que califican como una “vía
de hecho”- mediante la cual ha interrumpido el abastecimiento de
alimentos e insumos para los comedores y merenderos comunitarios”;
así como que requirieron “…el dictado de una medida cautelar, en los
términos del artículo 14 de la Ley N° 26.854, a fin de que se ordene al
demandado a la entrega de alimentos e insumos de forma inmediata
para el sostenimiento de los comedores y merenderos comunitarios
del Registro Nacional de Comedores y Merenderos Comunitarios (en
Fecha de firma: 29/04/2025
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: JORGE EDUARDO MORAN, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SUSANA MARIA MELLID, SECRETARIA DE CAMARA
#38650348#453340191#20250428092852563adelante, RENACOM), en el contexto de las Leyes Nros. 25.724 y
27.642”.
Luego de hacer referencia a lo actuado en la presente causa, que
ha sido inscripta en el Registro Público de Procesos Colectivos, y en
la que se fueron sumando diversos sujetos activos, el magistrado de la
instancia anterior puso de resalto –en síntesis– que el derecho a la
alimentación se encontraba vulnerado, así como que éste hallaba
fundamento en una interpretación dinámica y axiológica del artículo
33 de la Constitución Nacional y en forma expresa de documentos
internacionales, en conexión con el derecho a la salud y a la dignidad
humana.
En otro punto, remarcó que los sujetos titulares de ese derecho
y el obligado a su cumplimiento son, respectivamente, los habitantes
de la Nación y el Estado Nacional. Asimismo, indicó que los
destinatarios son las personas humanas y los medios son diversos
(comedores inscriptos en el RENACOM, tarjeta Alimentar, Programa
Prohuerta, etc.).
En orden a la legitimación activa, valoró que –del estatuto de
CELS, quien ha sido designado representante adecuado– surgía que se
trata de “…una Asociación que tiene como objetivo -entre otros- la
“defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del
pueblo, del bienestar de la comunidad” con la facultad de “promover
o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar
la vigencia de estos principios y valores, asumir la representación de
personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la
defensa de aquello…”.
Consideró, en esos términos, que la actora ostentaba
legitimación activa para representar “…los intereses de los y las
habitantes -en particular, niños, niñas, adolescentes, mujeres y adultos
mayores- que asisten a comedores y merenderos comunitarios, ya que
tiene como objetivo fundamental estatuto la promoción de la “defensa
Fecha de firma: 29/04/2025
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: JORGE EDUARDO MORAN, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SUSANA MARIA MELLID, SECRETARIA DE CAMARA
#38650348#453340191#20250428092852563Poder Judicial de la Nación
CÁMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
SALA III
CAUSA Nº 935/2024: “UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA
ECONOMÍA POPULAR Y OTRO c/ EN -M CAPITAL HUMANO-
RESOL 13/24 s/ AMPAROS Y SUMARÍSIMOS”
de la dignidad” como los fundamentos expresados en la demanda para
sostener su planteo…”. Por lo que, desestimó la excepción de falta de
legitimación activa opuesta por el Ministerio de Capital Humano.
En relación con la acción procesal deducida (amparo del
artículo 43 de la CN), y tal como se expuso al inscribirla en el
Registro de Procesos Colectivos, recordó que la presente se trata de
una acción colectiva sobre intereses individuales homogéneos.
Apuntó especialmente que, al momento de analizar la viabilidad
de la acción intentada, debía considerarse que en el sub lite estamos
en presencia de un “litigio “estructural” o “complejo” o de
“Derecho Público”, por oposición al proceso tradicional o clásico,
cuyos caracteres son conocidos en la teoría del proceso.
Al respecto, señaló que podía afirmarse que “…el sub lite se
constituye como un litigio complejo, tan pronto como se repare en la
pluralidad de intereses involucrados y en el hecho de que pretensiones
planteadas trascienden el interés de las organizaciones litigantes. Más
aun, cuando no todas las personas que concurren a los merenderos y
comedores se encuentran en iguales circunstancias, debido a que la
situación de cada una de las organizaciones es distinta. Dicho
colectivo, además, exhibe contornos abiertos pues puede verse
aumentado o disminuido nominalmente de un momento a otro”.
Dejó sentado que “…la resolución del caso se hará a partir de
una mirada prospectiva, tal como ya se hizo al resolver la medida
cautelar. Ello, más allá del principio de igualdad que debe regir entre
las partes en un litigio colectivo, la solución que aquí se adopte no
sigue la clásica sistematización procesal de la justicia conmutativa,
sino la distributiva, en donde sus efectos podrían influir en la
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Entonces, la cuestión sometida a consideración responde a una
materia orden público, con miras al bien común”.
Asimismo, declaró que resultaba idónea la vía procesal elegida
para la protección del derecho a la alimentación, toda vez que el
derecho vulnerado posee reconocimiento constitucional. En cambio,
respecto a la segunda pretensión, esto es, la demostración de que hubo
una subejecución presupuestaria que traiga aparejada la existencia de
una vía de hecho, concluyó que requería de una prueba idónea que
involucre cuestiones de orden técnico. Decidió sobre este último
punto, que correspondía “…rechazar el planteo entablado por la parte
actora respecto a la existencia de una vía de hecho”.
Insistió en orden a que el presente litigio colectivo complejo
tiene el dato distintivo de contener una mirada prospectiva de la
sentencia “dirigida al futuro y con pretensiones de modificar un status
quo violatorio de derechos…”. A su vez, precisó, el papel del tribunal
no concluye con el dictado de la sentencia, sino que “…es necesario
un seguimiento de su ejecución”.
Reconoció el derecho a la alimentación de las personas que
acuden a los comedores y/o merenderos dentro del principio de
división de poderes con límites a la actuación judicial. Así, expresó
que el Estado Nacional “…debe continuar con las políticas públicas
alimentarias de manera progresiva…”, en tanto no representan un
privilegio para las personas vulnerables sino “…una herramienta para
el cumplimiento del principio de igualdad y de no discriminación”.
En referencia a lo consignado en la resolución cautelar, reiteró
que “…lo decidido no obstaba a las facultades que posee el Poder
Ejecutivo Nacional de reestructurar, revisar y auditar la ejecución de
los diferentes programas y/ o planes. Así como tampoco, la potestad
de creación de nuevos programas complementarios siempre que el
colectivo identificado y, a quien se encentra dirigida el programa
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satisfaga de manera efectiva su derecho”. A ello agregó que lo
resuelto “…no trae aparejado la imposibilidad del ejercicio del poder
de policía que detenta la autoridad de contralor sobre los comedores
y/o merenderos “preinscriptos” y/o “matriculados” con o sin convenio
del PNUD”.
A los fines del pertinente control de “…la satisfacción del
derecho”, previó que el demandado “…deberá presentar
mensualmente un informe que de cuenta sobre el grado de realización
de los objetivos previstos por las políticas públicas en materia de
alimentación. Identificando la cantidad de personas alcanzadas por las
políticas públicas, detallando el comedor y/o merendero y su
ubicación geográfica”.
Con respecto al Registro Nacional de Comedores
(RENACOM) valoró que el análisis de la prueba denota
inconsistencias respecto a los datos registrados, por ello la sentencia
en cuanto al registro dispuso: 1) Exhortar el Estado Nacional para que
lo depure, dejando librada a su “sana discrecionalidad” la forma de
hacerlo; y 2) tener presente que la mera incorporación de un efector
no constituye derecho alguno.
Consideró necesario poner de resalto que la satisfacción del
derecho a la alimentación es concurrente y que, por lo tanto, el
régimen provincial y municipal, según corresponda, intervienen “…en
su satisfacción en el marco de sus competencias constitucionalmente
otorgadas”. Dispuso que, por ello, la demandada debe también: a)
informar los convenios suscriptos por el Ministerio con los distintos
estamentos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
en el marco de los programas vigentes; b) Informar las políticas
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#38650348#453340191#20250428092852563públicas que ejecuta en coordinación con los estados provinciales o de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y c) las decisiones que se
adopten en el Consejo Federal de Desarrollo Social (CODEFESO)
con relación al derecho a la alimentación (v. fs. 1448/1574).
II- Que, contra la sentencia de primera instancia, el Estado
Nacional- Ministerio de Capital Humano interpuso recurso de
apelación, que ha sido concedido por providencia del 05/11/2024 (v.
fs. 1575/1582 y fs. 1585), y respondido por la contraria (v. fs.
1587/1589 y fs. 1590).
III- Que, el recurrente aduce que lo decidido en la sentencia le
causa agravio en atención a “…las autocontradicciones que ostenta el
decisorio en trato que lo tornan inválido como acto jurisdiccional”.
Afirma que la arbitrariedad en el caso, se verifica ante “…la
contradicción ostensible entre el obiter dictum y el holding de la
sentencia recaída en estos autos”. Apunta que el magistrado tuvo “…
por acreditado el cumplimiento de las políticas públicas en materia
alimentaria…”, y “…por otro, que no se ha probado la presencia de
vías de hecho, arbitrariedad o ilegalidad manifiesta”, pero luego “…
termina por acoger parcialmente a la acción de amparo”.
Indica que “…aún si lo anterior no bastara para tachar de
inválido al acto jurisdiccional en recurso, pese a no verificar acto u
omisión alguna que justifique su intervención, ni ilegalidad o
arbitrariedad manifiesta alguna, no sólo condena parcialmente… sino
que establece obligaciones de conducta para esta cartera ministerial:
presentación de informes de frecuencia mensual, mandas judiciales y
exhortaciones varias, sin establecer plazo límite alguno a tales fines”.
Sostiene que “…el hecho de que establecer de manera
anticipada la obligación de presentación de informes mensuales
presupone un incumplimiento… que no se sustenta en ninguno de los
actos procesales sustanciados en estos obrados, desde el momento
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que… estuvo siempre a derecho y cumplió con todas y cada una de las
requisitorias efectuadas”.
Por otro lado, arguye que la obligación de presentación de
informes mensuales “…cuenta con organismos de control
expresamente facultados por la Ley 24.156 para cumplir funciones de
auditoría, inspección y supervisión…”, las que son, en principio, “…
ajenas a la órbita de la Jurisdicción”. Agrega que “…el control del
cumplimiento de las obligaciones del Poder Ejecutivo, en cuanto a su
oportunidad, mérito o conveniencia, fue encomendado por el
Legislador a organismos competentes y es ajeno a las funciones del
Poder Judicial”.
Entiende que “…toda vez que en la actualidad se verifica el
actuar diligente del Estado Nacional conforme los términos de la
propia sentencia, nada corresponde requerir…” a su parte.
Refiere que “…se impone al Poder Ejecutivo continuar
aportando constancias a la causa sin exponer la finalidad, ni
determinar quién y con qué criterios objetivos se analizará, ni el plazo
en el cual concluirá su obligación, viéndose vulnerada la seguridad
jurídica. Adicionalmente, permanece asimismo sin cerrar
adecuadamente la instancia en los términos del Art. 163 inc. 6) del
C.P.C.C.N. y se habilita sin solución de continuidad la etapa de
ejecución de sentencia prematuramente y a pesar de no verificarse
incumplimiento alguno”.
Peticiona que se revoque –en lo que es materia de agravio– la
sentencia apelada.
Como segundo agravio, cuestiona la imposición de las costas
determinada en la instancia anterior. Plantea que corresponde estar a
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#38650348#453340191#20250428092852563lo establecido en el artículo 68 del C.P.C.C.N., para que sean
soportadas por las accionantes. En subsidio, sostiene que “…nos
encontramos ante un apartamiento del régimen legal de costas ya que
el acogimiento parcial de la acción correspondía la aplicación del Art.
71 del C.P.C.C.N.”.
Solicita que, en consecuencia, se revoque la sentencia apelada
“…en lo que ha sido materia de agravios con costas y en subsidio,
para el caso que confirme la sentencia en crisis modifique la
imposición de costas, ordenándose su distribución en el orden
causado”.
IV- Que, en autos, obra el dictamen fiscal producido ante esta
instancia (con fecha 20/03/2025).
En particular, el señor Fiscal General destacó que el
sentenciante había calificado al presente como “…un litigio
estructural o complejo, el cual configura una especie del género de los
procesos colectivos”. Al respecto, puntualizó que “…los denominados
litigios “de reforma estructural” y las sentencias “atípicas” –
exhortativas y ordenatorias-, se caracterizan por proyectar sus efectos
en el ámbito de alguno de los otros dos poderes del Estado”; así como
que “…la modalidad que adoptan tales pronunciamientos tiende a
prevenir la inacción y/u omisión de los poderes políticos del Estado en
orden al cumplimiento de sus cometidos”.
Sobre esas bases, ponderó que el planteo del Estado Nacional
en el sentido de que, a su juicio, mediaría “arbitrariedad” en la
sentencia suscitada por una supuesta contradicción entre el “obiter
dictum” y el “holding” (que identifica, respectivamente, con los
“Considerandos” y la “Parte Dispositiva”), revela una hermenéutica
infundada de lo resuelto.
Advirtió que, sin desconocer las modalidades de decisión y
ejecución que imponen los litigios estratégicos complejos, cuya
estructura difiere de la del proceso judicial tradicional, la sentencia
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que hizo lugar a esta acción de amparo colectivo “…halló sostén en
incumplimientos del Estado que, en los términos en que fueron
considerados, no resultaron adecuadamente controvertidos en el
escrito recursivo”.
Señaló que, de una lectura integral del decisorio, surge con
claridad que el alegado “cumplimiento” de la actora de sus deberes en
relación con el derecho a la alimentación resulta la consecuencia de
una orden judicial de naturaleza cautelar. Por otro lado, el examen de
la causa —y de las probanzas arrimadas a ella—, dan cuenta “…de
que el Estado Nacional no cumplió íntegramente la medida cautelar,
sino que incurrió en incumplimientos en la ejecución de los
Programas alcanzados por ella, lo que motivó la apertura de un
incidente de ejecución de medida cautelar (ver fs. 1225/1231,
1240/1243, 1364/1370). Tanto es así que el tribunal habilitó la feria
judicial a efectos de asegurar el cumplimiento de aquella medida (fs.
1458/59)”.
En su dictamen, el señor Fiscal General hizo referencia a las
vicisitudes relacionadas con el logro del debido cumplimiento de la
medida cautelar; las cuales consideró que “…de hecho, persisten hasta
el presente (cfr. Incidente de medida cautelar, entre otras muchas
constancias, fs. 1514/1522, donde se solicitan sanciones
conminatorias por inobservancias; fs. 1540/41, donde la actora
requiere la remisión de actuaciones a la justicia penal para que se
investigue el eventual delito de incumplimiento de los deberes de
funcionario público, y fs. 1826/29, en las que se requiere que se
exhorte a la demandada a actuar en cumplimiento de la medida, el 1º
de marzo pasado)”.
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#38650348#453340191#20250428092852563Apuntó que la sentencia también había destacado “…la
relevancia del RENACOM, registro que resulta condición necesaria
para que todo interesado pueda constituirse como un efector de la
política pública en materia alimentaria”.
Advirtió, en suma, que “…de lo hasta aquí sostenido se colige
que la aserción de la recurrente con respecto a la falta de
incumplimientos, premisa sobre la que basa sus agravios, no
encuentra fundamento en las constancias de la causa”.
Por otro lado, en punto al restante cuestionamiento intentado,
remarcó que “…los deberes, esencialmente de información, que la
sentencia impone a la accionada no son sino la consecuencia lógica de
la situación fáctica y procesal señalada en el punto anterior, ya que,
sin inmiscuirse en las potestades predominantemente discrecionales
que asisten a la Administración para la persecución de sus cometidos
—en el caso, garantizar derechos alimentarios de personas de sectores
vulnerables— se revela como un medio adecuado para que la
judicatura pueda comprobar el cumplimiento de aquel decisorio. Se
trata, en definitiva, de un mecanismo que permite asegurar el
cumplimiento de la sentencia y, en definitiva, tiende a evitar
incumplimientos de la accionada que vulneren derechos
fundamentales”.
En ese orden de ideas, concluyó que “…la modalidad adoptada
por el juez, propia de los litigios estructurales, a falta de previsiones
normativas expresas, trasunta por ello un razonable ejercicio de
discrecionalidad judicial…”.
Evaluó que también carecía de entidad, el agravio del Estado
Nacional relativo a la existencia de una supuesta “asunción” por parte
del juzgador de las labores de “auditoría, inspección y supervisión”
las que, sostiene, la Ley 24.156 asigna a la Sindicatura General de la
Nación (SIGEN), a las Unidades de Auditoría Interna (UAI) y a la
Auditoría General de la Nación (AGN)”. Ello así, en tanto “…el
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accionar de todos estos organismos, en efecto, no incide, a diferencia
de la sentencia judicial, sobre la esfera de derechos e intereses de las
partes procesales entre las cuales -o en cuyo interés- se ha trabado la
litis, sino que, o bien, se dirige al denominado Sector Público
Nacional… Se trata, en ambos casos de actividad interna
interadministrativa en el caso de la AGN y de actividad interna
interorgánica e interadministrativa en el caso de la SIGEN”.
Por las consideraciones expuestas, el señor Fiscal General,
concluyó su dictamen indicando que “…corresponde rechazar el
recurso de apelación deducido por la demandada y confirmar la
sentencia de grado…” (v. fs. 1592/1604).
V- Que, en efecto, como bien ha sido advertido en el dictamen
fiscal producido ante esta instancia, el recurrente no ha controvertido
puntualmente dos aspectos centrales de la sentencia apelada en la
parte que –según manifiesta– que le causa agravio, al haberse
admitido parcialmente la acción.
Por un lado, no ha formulado cuestionamiento en lo atinente al
encuadramiento dado al sub examine, en orden a la constitución de un
particular litigio “estructural” o “complejo” o de “Derecho
Público”, como ha sostenido el señor Juez de primera instancia; quien
lo ha distinguido del proceso tradicional o clásico. Marco procesal en
el que –como advierte el señor Fiscal General– los efectos se
proyectan “…en el ámbito de alguno de los otros dos poderes del
Estado”; y en especial, en el que “…la modalidad que adoptan tales
pronunciamientos tiende a prevenir la inacción y/u omisión de los
poderes políticos del Estado en orden al cumplimiento de sus
cometidos”. Y, en el cual, el magistrado ha puntualizando, asimismo,
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#38650348#453340191#20250428092852563que el presente “…litigio colectivo complejo tiene el dato distintivo
de contener una mirada prospectiva de la sentencia “dirigida al futuro
y con pretensiones de modificar un status quo violatorio de
derechos…”; en el cual, el papel del tribunal no concluye con el
dictado de la sentencia, sino que resulta necesario “…un seguimiento
de su ejecución”.
De modo que, el planteo del apelante en lo relativo a la
arbitrariedad que acusa –por la supuesta discordancia que dice
encontrar entre el obiter dictum y el holding de la sentencia recaída en
estos autos– no importa más que una circunstancia que revela la
apuntada ausencia de crítica certera. Ello en tanto, ha dejado sin
advertir –y, por lo tanto– sin cuestionar, ese aspecto cardinal del
contexto procesal ampliado de esta acción colectiva, que ha sido
planteado como enfoque basal del fundado pronunciamiento dictado
por el magistrado de primera instancia.
Situación frente a la cual, no cabe sino concluir –en el sentido
que postula el señor Fiscal General– que el cuestionamiento intentado
por el Estado Nacional acerca de que, a su juicio, mediaría
“arbitrariedad” en la sentencia suscitada por una supuesta
contradicción, muestra –por sí mismo– una hermenéutica infundada
de lo resuelto.
En segundo lugar, en lo atinente a la manifestación vertida
sobre la falta de verificación de los presupuestos de procedencia de la
acción, lo cierto es que –más allá de la mera negativa genérica
contenida en la apelación– lo decidido encontró suficiente sustento en
incumplimientos del Estado que, en los términos en que fueron
considerados por el señor Juez de primera instancia, no resultaron
adecuadamente controvertidos en el escrito recursivo materia de
análisis.
Es que, como bien se advierte en el dictamen fiscal, de una
lectura integral del decisorio, surge con claridad que el alegado
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incumplimiento” de los deberes en relación con el derecho a la
alimentación resulta consecuencia de una orden judicial de naturaleza
cautelar; la cual, motivó la apertura de un incidente de ejecución, y
hasta la habilitación de la feria judicial a efectos de asegurar el
cumplimiento de la tutela reconocida en la causa.
En tales condiciones, la invocada ausencia de incumplimientos
–premisa sobre la que el recurrente basa sus agravios– no se
corresponde con las constancias de la causa. Y, esta circunstancia,
lleva al Tribunal a la convicción respecto a la ausencia de una crítica
concreta y razonada en la apelación sub examine, que sólo se presenta
como una mera disconformidad carente de sustento concreto.
VI- Que, por lo demás, desde la perspectiva indicada, tampoco
le asiste razón al demandado para agraviarse respecto a los deberes,
esencialmente de información, que le han sido impuestos.
Es que, lo dispuesto en la instancia anterior, no conlleva una
medida que importe inmiscuirse en las potestades predominantemente
discrecionales que asisten a la Administración para la persecución de
sus cometidos –en el caso, garantizar derechos alimentarios de
personas de sectores vulnerables–, sino que constituye un medio
adecuado para corroborar y asegurar el cumplimiento de la sentencia.
En efecto, en tanto lo dispuesto tiende a la ejecución del
cumplimiento de lo ordenado en sede judicial, resulta inatendible el
cuestionamiento relativo que el magistrado se habría excedido de las
“funciones del Poder Judicial” y desconocido las competencias
asignadas por el legislador a los organismos de control que menciona
el apelante.
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#38650348#453340191#20250428092852563De tal modo, la existencia de una supuesta “asunción” por parte
del juzgador de las labores de “auditoría, inspección y supervisión”,
que la Ley 24.156 asigna a la Sindicatura General de la Nación
(SIGEN), a las Unidades de Auditoría Interna (UAI) y a la Auditoría
General de la Nación (AGN), no se presenta como un argumento
recursivo susceptible de conmover las conclusiones del magistrado
que ha decidido y dispuesto medidas pertinentes dentro de su
jurisdicción. Ello es así, claro está, sin perjuicio de que –en el trámite
correspondiente a la ejecución de la sentencia, desde la sede del
Juzgado en el que se encuentra radicada la causa–, se adopten las
medidas pertinentes para establecer pautas concretas de cumplimiento
de lo ordenado en autos.
En suma, en lo que ahora corresponde decidir, ante la ausencia
de una crítica concreta y razonada de los extensos fundamentos que
dieron sustento al pronunciamiento de primera instancia, corresponde
desestimar la apelación intentada en este punto y, en consecuencia,
confirmar la sentencia en cuanto admitió parcialmente la procedencia
de esta acción colectiva.
VII- Que, sin perjuicio de ello, corresponde admitir el recurso
de apelación interpuesto en lo atinente a las costas de primera
instancia.
Ello es así, pues no es posible dejar de ponderar la complejidad
y particularidades de la cuestión materia de este proceso colectivo;
puntualmente –en lo que ha sido materia de agravio– en lo
concerniente a lo ordenado al Estado Nacional. Circunstancias que –a
criterio de este Tribunal– justifican que las costas relativas a lo
decidido en el apartado 3) de la parte dispositiva del fallo, que han
sido materia de recurso, sean distribuidas en el orden causado (conf.
art. 68, apartado segundo, del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación).
Fecha de firma: 29/04/2025
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Por ello y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Fiscal
General, SE RESUELVE: admitir parcialmente el recurso de
apelación interpuesto por la parte demandada y, en consecuencia: 1°)
confirmar la sentencia de primera instancia, en cuanto admitió
parcialmente la presente acción; y 2°) modificar las costas
establecidas en el apartado 3) de la parte dispositiva del fallo, y
distribuirlas en el orden causado.
Las costas de esta instancia se distribuyen en el orden causado
(conf. art. 68, ap. 2do. del CPCCN).
Regístrese, notifíquese a las partes y al Sr. Fiscal General, a las
siguientes direcciones de correo electrónico: rcuesta@mpf.gov.ar;
rpeyrano@mpf.gov.ar; arahona@mpf.gov.ar; y dvocos@mpf.gov.ar y,
cumplido que sea, devuélvase.
A los fines del art. 109 del Reglamento para la Justicia Nacional
se hace constar que –por hallarse vacantes dos cargos de jueces de
esta Sala– suscribe la presente el Dr. Jorge Eduardo Morán; quien
integra este Tribunal en los términos de la Acordada N° 3/25 de esta
Cámara.
SERGIO GUSTAVO FERNÁNDEZ JORGE EDUARDO MORÁN
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