¿Hasta dónde llega la libertad de prensa? La prohibición de publicar avisos de oferta sexual y medidas contra la trata de personas

Por Eli Koloditzky

En la causa “Editorial Diario La Capital S.A. c/ Estado Nacional – Ministerio de Justicia DDHH s/ proceso de conocimiento”, se confirmó el rechazo de una demanda interpuesta por un diario por la prohibición de publicación de avisos de ofertas sexuales.

El objetivo de la prohibición de mostrar esos avisos es erradicar la trata de personas y mejorar la ejecución de las leyes que prohíben dicha actividad.

El Decreto Nº 936/2011 estableció la prohibición de los avisos que promuevan la oferta sexual o hagan explícita o implícita referencia a la solicitud de personas destinadas al comercio sexual, por cualquier medio. Asimismo, se incluyeron en el alcance del régimen “todos aquellos avisos cuyo texto, haciendo referencia a actividades lícitas, resulten engañosos”.

Con ese fin se creó la Oficina de Monitoreo de Avisos de Oferta de Comercio Sexual, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, como autoridad de aplicación del decreto, previéndose un procedimiento administrativo para la sanción de estas infracciones, quien fue la que le aplicó la sanción a la actora y provocó la causa.

Se abre un dilema en la causa con respecto a la validez del decreto Nº 936/2011, la actora establece que no es un decreto reglamentario debido a que lo hace sin trasfondo legal y luego se cuestiona la validez del mismo en base a la interpretación del art. 32 de la Constitución Nacional que hace referencia a la libertad de prensa.

La prohibición de avisos de oferta sexual

Con respecto a la primera cuestión, el decreto es una norma reglamentaria que guarda un carácter instrumental para hacer efectivos los objetivos de las Leyes Nros. 26.364 (Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas) y 26.485 (Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales).

El decreto, al prohibir los avisos que promuevan la oferta sexual o la solicitud de personas destinadas al comercio sexual, se conecta con dos de los fines previstos en esas leyes: prevenir el delito de trata de personas con fines de explotación sexual y la paulatina eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres. Además de tener relación directa con normas de jerarquía legal, supralegal y constitucional.

Con respecto a la segunda cuestión, el art.32 de la Constitución nacional establece en su primera parte que el Congreso federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta.

Cuando se habla de libertad de prensa se hace referencia a la libertad de organizarse para la edición de los medios de comunicación en donde los contenidos no estén censurados por los poderes del Estado.

Sin embargo, esta norma constitucional que impide restringir esta libertad de prensa no impide al Congreso dictar leyes que reglamenten razonablemente (arts.14 y 28 CN) la libertad de prensa y crear delitos que se pueden cometer por medio de la prensa, incluyéndolos en la legislación penal uniforme para todo el país (art. 75.12 CN), lo que está vedado a las provincias .

La tensión entre el derecho de publicar y las medidas para combatir la trata de personas

En este caso se limita una forma específica de expresión (el discurso comercial) en donde este tipo de publicidad reafirma el estereotipo de la mujer como objeto sexual, y pueden encubrir situaciones de trata de personas, proxenetismo y explotación sexual de mujeres adultas o menores de edad.

Es por eso que a través del decreto del poder ejecutivo, con el trasfondo de las dos leyes que nombramos anteriormente, lo que se busca es erradicar este tipo de publicidad para no promover la trata.

El derecho de libertad de prensa no es absoluto, se restringe cuando promueva a un acto delictivo o prohibido perjudicial para el bien común.

Para concluir me voy a referir a lo que estableció la Corte Suprema Justicia de la Nación en el Caso Campillay en donde dejó asentado el principio de que no existen derechos absolutos.

Nadie puede ejercer sus derechos de manera abusiva en detrimento de los derechos constitucionales de los demás; por lo que si bien la Constitución prohíbe la censura previa queda a salvo las responsabilidades ulteriores.

Es necesario por ello buscar un equilibrio de modo que sea compatible el ejercicio del derecho de libertad de prensa sin que por ello se cause un perjuicio a los derechos de los demás.

Sentencia completa sobre derecho a la libertad de prensa y avisos de oferta sexual

En la ciudad de Buenos Aires, Capital de la República Argentina, a 20 los días del mes de agosto
de dos mil diecinueve, reunidos en acuerdo los jueces de la Sala V de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para resolver los recursos interpuestos
en los autos caratulados “EDITORIAL DIARIO LA CAPITAL SA c/ EN – Mº de Justicia DDHH s/
proceso de conocimiento”, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El Juez de Cámara, Dr. Guillermo F. Treacy, dijo:
I.- Que mediante la sentencia de fojas 198/204 el juez de la instancia anterior rechazó la
demanda interpuesta por el actor, con costas. Se refirió tanto al planteo de
inconstitucionalidad formulado por la actora contra el Decreto Nº 936/2011 y la Resolución
MJyDH Nº 1180/11, así como la nulidad de las Disposiciones Nº 17/2012 y 28/2012 de la
Oficina de Monitoreo de Publicación de Avisos de Oferta de Comercio Sexual (OMPAOCS) y de
la Resolución MJyDH Nº 2615/2013. En primer lugar examinó el decreto precitado, el cual
dispone con carácter de orden público y de aplicación en todo el territorio de la Respública, la
prohibición de avisos que “promuevan la oferta sexual o hagan explícita o implícita referencia
a personas destinadas al comercio sexual, por cualquier medio, con la finalidad de impedir y
prevenir el delito de trata de personas con fines de explotación sexual y la paulatina
eliminación de las formas de discriminación contra las mujeres”. Ello comprende también a los
avisos cuyo texto, haciendo referencia a actividades lícitas resulten engañosos, teniendo como
fin último la realización de alguna de las actividades aludidas precedentemente.También se
creó por conducto del decreto mencionado la Oficina de Monitoreo de Publicación de Avisos
de Oferta de Comercio Sexual (OMPAOCS), con atribuciones para imponer sanciones por
incumplimientos a lo establecido en esta medida, y faculta al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos para dictar las normas complementarias y aclaratorias necesarias para la
implementación del régimen. A continuación el juez de grado se refirió a los fundamentos
normativos que invocaba el decreto en sus considerandos, esto es, la Ley Nº 26.364 de
Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas; la Ley Nº 26.485 de
Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los
Ámbitos en que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales; la Convención sobre la Eliminación
de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem do Pará”);
la Convención sobre los Derechos del Niño y la Ley Nº 26.061 de Protección Integral de los
Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes. A partir de ese plexo normativo, observó que el
decreto se basa en que los avisos que ofrecen servicios sexuales estimulan tanto la explotación
sexual de las personas como la captación de víctimas de trata. El juez de grado examinó los
argumentos de la actora en contra de la validez constitucional del Decreto Nº 936/2011 y la
Resolución MJyDH Nº 1180/2011, que sostienen que se establecen sanciones administrativas
no previstas en las Leyes Nros. 26.364 y 26.485, excediendo el marco normativo establecido en
ellas, contraviniendo el principio de legalidad y con exceso de las competencias del artículo
99.3 CN.Al respecto, el magistrado consideró que el decreto constituía un reglamento de
ejecución, el cual era válido en tanto se reconoce que tales reglamentos pueden establecer
condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun cuando no hayan sido
contemplados por el legislador de una manera expresa, se ajustan al espíritu de la norma
reglamentada o sirven razonablemente a la finalidad esencial que ella persiguen (con cita de
Fallos 325:645; 330:2255). Recordó que las normas cuestionadas se ajustan al espíritu de esas
leyes y están en consonancia con los tratados internacionales de derechos humanos señalados,
puntualizando una conducta que se encuentra prohibida, en la medida en la publicación de
avisos que promueven la oferta sexual constituyen un supuesto de violencia sexual, simbólica y
mediática (argumento que extrajo del dictamen de la Procuración General de la Nación en el
caso “Editorial Río Negro SA c/ EN – Ley 26.364 – Dto. 936/11 s/ amparo”, del 3/02/2014). En
función de ello, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de la normativa impugnada. Por
otra parte se refirió al planteo de que el Poder Ejecutivo no tenía competencia territorial para
dictar el decreto mencionado. Al respecto, consideró que la prohibición que allí se establecía
excedía el ámbito local de la provincia de Santa Fe, para lo cual era necesario tener en cuenta
la finalidad de la normativa, la magnitud del bien jurídico protegido y el hecho de público y
notorio de que el diario La Capital, de Rosario circula en varias provincias de la República. A
continuación examinó los cuestionamientos a las Disposiciones OMPAOCS Nros, 17/12 y
28/12, y la Resolución MJyDH Nº 2615/13, confirmatoria de aquéllas, a las que el actor
atribuyó los vicios de falta de causa, de motivación y de finalidad, así como la inobservancia del
debido proceso adjetivo. Luego de analizar pormenorizadamente estos actos administrativos
concluyó que no se verificaba ninguno de los vicios alegados.En función de ello, rechazó la
demanda con costas a la actora en su calidad de vencida (art. 68 del CPCCN).
II.- Que contra dicha decisión la actora dedujo recurso de apelación (fs. 205). Concedido a fojas
206 y elevadas las actuaciones a esta instancia, a fojas 212/217 luce el memorial de dicha
parte. En su escrito sostiene que la sentencia apelada eludió considerar los planteos jurídicos
de su parte. En primer lugar se refiere a la inconstitucionalidad del Decreto Nº 936/11 y a la
Resolución MJyDH Nº 1180/11 dictada en su consecuencia. Alega que dicho decreto no es un
decreto de ejecución y que por su naturaleza, dicha norma no puede establecer sin
habilitación legal un régimen de infracciones. Entiende que la Ley Nº 26.485 sólo incluye
estándares de protección, pero no avanza sobre competencias provinciales. Del mismo modo,
considera que la Ley Nº 26.364 no establece competencia federal alguna en la materia. Por lo
tanto, afirma que las notas de orden público y aplicación nacional no determinan una
jurisdicción federal. En esa inteligencia, sostiene que el decreto en cuestión afecta el artículo
32 CN, en cuanto veda la jurisdicción federal respecto de la libertad de prensa, y abona su
postura con una cita de Fiorini. Asimismo, estima violado el principio de legalidad, de
conformidad con lo establecido en los artículos 18 y 19 CN. Este principio exige una
habilitación por medio de una ley formal para tipificar infracciones y aplicar sanciones en sede
administrativa. Añade que sólo en sectores regulados, como la Ley Nº 26.522, la energía
eléctrica o el gas aparecen regímenes sancionatorios en normas inferiores a la ley formal. Pero
ello no sería el caso de la prensa escrita, que no está regulada ni podría estarlo por ley federal
alguna.A continuación replantea sus agravios en torno a la nulidad de la Disposición OMPAOCS
Nº 17/12 y de la Resolución MJyDH Nº 2615/13, relacionadas con la sanción aplicada a su
parte. Al respecto, se refiere a que los actos administrativos no hicieron consideración de las
cuestiones propuestas por su parte, lo que entraña una violación al debido proceso. Asimismo,
observa la ausencia de competencia de la autoridad que impuso la sanción, lo cual deriva de la
inconstitucionalidad del decreto que había planteado. Considera “absurdo” que su parte deba
aportar pruebas de que la publicación de avisos no contribuyen a la configuración de delitos de
promoción y/o facilitación de la prostitución ajena, o que no tuvieran estrecha relación con el
delito de trata de personas, pues “no está a su alcance verificar la identidad de los
anunciantes, especialmente cuando se trata de avisos clasificados, y carece de un sistema de
base de datos que posibilite el control del contenido de los mismos” (fs. 216). En síntesis,
estima que los actos administrativos mencionados se encuentran afectados de nulidad
absoluta, pues fueron dictados con incompetencia, afectación al debido proceso, falta de
causa y motivación. Por último, se agravió por la imposición de costas a su parte.
III.- Que la demandada omitió responder en debida forma el memorial de su contraria (v. fs.
226). A fojas 249 se corrió vista al Fiscal General acerca de las cuestiones planteadas. Éste se
expidió a fojas 250/253 y propició la confirmación de lo resuelto en primera instancia.
IV.- Que en este estado de las actuaciones, corresponde examinar los agravios de la actora.
IV.1.- En primer lugar, conviene hacer una breve reseña de las normas y actos
cuestionados.Por un lado, el Decreto Nº 936/2011 estableció con carácter de orden público y
de aplicación en todo el territorio de la República la prohibición de los avisos que promuevan
la oferta sexual o hagan explícita o implícita referencia a la solicitud de personas destinadas al
comercio sexual, por cualquier medio. La norma menciona al artículo 1º de la Ley Nº 26.485 y
la finalidad de impedir el delito de trata de personas con fines de explotación sexual y la
paulatina eliminación de las formas de discriminación contra las mujeres. Asimismo, se
incluyeron en el alcance del régimen “todos aquellos avisos cuyo texto, haciendo referencia a
actividades lícitas, resulten engañosos, teniendo por fin último la realización de alguna de las
actividades aludidas” precedentemente. Con ese fin se creó la Oficina de Monitoreo de Avisos
de Oferta de Comercio Sexual, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
como autoridad de aplicación del decreto, previéndose un procedimiento administrativo para
la sanción de estas infracci ones. El funcionamiento de dicha Oficina fue reglamentado por
conducto de la Resolución MJyDH Nº 1180/2011 y previó las sanciones aplicables
(apercibimiento, multa de hasta 100 veces el precio del aviso cuestionado, multa de hasta 300
veces el precio del aviso). En base a estas normas, se sustanció el procedimiento que culminó
con el dictado de la Disposición Nº 17/2012 de esa Oficina, que aplicó a la actora la sanción de
apercibimiento por “la publicación de avisos que haciendo referencia a actividades lícitas,
resultan engañosos y tienen por fin último la promoción de la oferta sexual, en el medio
gráfico denominado ‘La Capital’” (fs. 31/37 del expediente EXP-S04:0054651/2012, que corre
por cuerda). Contra dicho acto administrativo la pretensora de autos dedujo recurso de
reconsideración con jerárquico en subsidio. El primero de esos recursos fue desestimado por
conducto de la Disposición Nº 28/2012 (glosada a fs.260/266 del expediente EXPS04:0005043/2012), mientras que el recurso jerárquico fue desestimado por Resolución
MJyDH Nº 2615/2013 (fs. 376/383 del expediente administrativo citado).
IV.2.- El primer agravio de la actora se relaciona con la validez constitucional del Decreto Nº
936/2011. Dicho decreto fue dictado como reglamento de ejecución, en los términos del
artículo 99.2 CN. La ahora recurrente cuestiona dicho decreto en dos aspectos: no se trataría
de un decreto reglamentario, sino que establece una prohibición sin base legal. Por otro lado
objeta la validez de aquél en base a la interpretación que postula del artículo 32 CN. En cuanto
a la primera cuestión, conviene señalar que los considerandos del decreto mencionan una
serie de normas de jerarquía legal, supralegal y constitucional que dan sustento al ejercicio de
la potestad reglamentaria prevista en el artículo 99.2 CN. Específicamente se refiere a la Ley Nº
26.364 de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas, en tanto
tiene por objeto implementar medidas destinadas a prevenir y sancionarla trata de personas,
asistir y proteger a sus víctimas. El decreto pone el énfasis en la explotación sexual, que se
configura cuando se promoviere, facilitare, desarrollare o se obtuviere provecho de cualquier
forma de comercio sexual (art. 4º inc. c) de la ley). Asimismo, la Ley Nº 26.485 de Protección
Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en
que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales, contiene disposiciones de orden público y de
aplicación en todo el territorio de la República.Además de estas conexiones inmediatas del
decreto con ambas leyes, el decreto se refiere a otras normas de jerarquía constitucional,
como la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, o la Convención sobre los Derechos del Niño, o supralegal como la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer -Convención
de Belem do Pará-, o la Ley Nº 26.061 de Protección Integral de los Derechos de los Niños,
Niñas y Adolescentes; normas a cuya implementación propende la Ley Nº 26.485. Cabe
advertir que el ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 99.2 CN no
requiere de una habilitación expresa del legislador. Se trata de una atribución propia del Poder
Ejecutivo, cuyos límites provienen de la propia norma constitucional: concretamente, el de no
afectar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias.En tal sentido la Corte Suprema ha
señalado que no vulneran dicha norma constitucional los reglamentos que mantengan
inalterables los fines y el sentido con que la ley haya sido sancionada (Fallos 318:1261) y que
aquellos pueden establecer condiciones y requisitos, limitaciones o distinciones que, aun
cuando no hayan sido contemplados por el legislador en forma expresa, si se ajustan al espíritu
de la norma reglamentada o sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue,
son parte de la ley reglamentada y tienen la misma validez y eficacia que ésta (Fallos 325:645).
A ello debe añadirse que la conformidad del decreto a la ley reglamentada no consiste en una
coincidencia textual de ambas normas, sino de espíritu, de modo que los reglamentos que se
expiden para la mejor ejecución de las leyes son constitucionalmente válidos cuando
mantienen inalterables los fines y el sentido con que la ley ha sido sancionada (Fallos
321:2223, 318:1707 ; entre otros). A la luz de estas premisas, se advierte que el Decreto Nº
936/2011 es una norma reglamentaria que guarda un carácter instrumental para hacer
efectivos los objetivos de las Leyes Nros. 26.364 y 26.485. Ello en tanto el decreto, al prohibir
los avisos que promuevan la oferta sexual o la solicitud de personas destinadas al comercio
sexual, se conecta con dos de los fines previstos en esas leyes: prevenir el delito de trata de
personas con fines de explotación sexual y la paulatina eliminación de todas las formas de
discriminación contra las mujeres. En un plano más general, conviene recordar que las
medidas de protección hacia la mujer cuentan con un marco constitucional explícito en el
artículo 75.23 CN, en tanto reconoce que se trata de un colectivo vulnerable, y en la
Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que
posee -como ya se señaló- jerarquía constitucional (art.75.22 CN).
Precisamente esta última establece la obligación de los Estados parte de tomar “todas las
medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para suprimir todas las formas de trata de
mujeres y explotación de la prostitución de la mujer” (art. 6º). Por su parte, la Ley Nº 26.485 al
referirse a las distintas formas de violencia que pueden padecer las mujeres, alude a la
violencia simbólica, entendida como “[l]a que a través de patrones estereotipados, mensajes,
valores, íconos o signos transmita y reproduzca dominación, desigualdad y discriminación en
las relaciones sociales, naturalizando la subordinación de la mujer en la sociedad” (art. 5º inc. 5
de la Ley Nº 26.485). Asimismo, la ley se refiere a la violencia mediática, que comprende la
publicación o difusión de mensajes e imágenes estereotipados a través de cualquier medio
masivo de comunicación, que de manera directa o indirecta promueva la explotación de
mujeres o sus imágenes, injurie, difame, discrimine, deshonre, humille o atente contra la
dignidad de las mujeres, como así también la utilización de mujeres, adolescentes y niñas en
mensajes e imágenes pornográficas, legitimando la desigualdad de trato o construya patrones
socioculturales reproductores de la desigualdad o generadores de violencia contra las mujeres
(art. 6º inc. f) de la Ley Nº 26.485).
Por lo tanto, la publicación de avisos como los que prohíbe el artículo 1º del decreto
impugnado constituye una especificación de una de las modalidades de violencia mediática
que la ley procura evitar, en tanto se trata de mensajes (en este caso, de carácter publicitario)
que promueven la explotación sexual de las mujeres. Ello, en tanto este tipo de publicidad
reafirma el estereotipo de la mujer como objeto sexual, y pueden encubrir situaciones de trata
de personas, proxenetismo y explotación sexual de mujeres adultas o menores de edad.Por lo
tanto, resulta desechable el argumento del actor basado en la ilegalidad formal del decreto,
pues el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la facultad del artículo 99.2 CN ha precisado un aspecto
que ya estaba incluido en la Ley Nº 26.485, y se relaciona con el cumplimiento de los fines de
las dos leyes reglamentadas, en cuanto a la prevención de la trata (Ley Nº 26.364) y la
eliminación de la violencia y erradicación de los estereotipos de género como parte de la
problemática de la violencia de género (Ley Nº 26.485).
Por lo demás, al ser patente que el tipo de publicidad prohibida por el decreto promueve
estereotipos de género y contribuyen a instalar o promover relaciones de sumisión de las
mujeres hacia los hombres (como lo muestra el texto de los avisos detectados por la autoridad
de aplicación en este caso), que la prohibición establecida constituye un instrumento
necesario para la mejor ejecución de las leyes reglamentadas. Otra línea argumental seguida
por el recurrente en su cuestionamiento se basa en su interpretación del artículo 32 CN,
conforme a la cual este tipo de prohibiciones no podrían ser impuestas a un medio de prensa
por una autoridad federal. Para ello acude a una lectura literal e histórica de la norma
constitucional mencionada, que impide al Congreso restringir la libertad de imprenta o
establecer sobre ella la jurisdicción federal. Bidart Campos señala que el precepto se vincula
con una situación histórica, en la que la prensa sólo era escrita, tenía carácter local y
repercutía en el lugar donde se difundía y al cual alcanzaba su influencia. Como observa dicho
autor, “[e]sa razón histórica hoy no existe, ni contempla la realidad presente, que el
constituyente de 1860 tampoco pudo prever”. Concluye que esta norma constitucional no
impide al Congreso dictar leyes que reglamenten razonablemente (arts.14 y 28 CN) la libertad
de prensa y crear delitos que se pueden cometer por medio de la prensa, incluyéndolos en la
legislación penal uniforme para todo el país (art. 75.12 CN), lo que está vedado a las provincias
(Bidart Campos, Germán; Manual de la Constitución reformada, Tomo II, Buenos Aires, Ediar,
1998, pp. 30-36). Aunque en el supuesto de autos no se trata de la configuración de un delito
(donde rige el principio de reserva legal), el criterio expuesto permite sostener que la norma
constitucional no impide a la autoridad federal (en el caso, el Poder Ejecutivo) especificar una
prohibición ya comprendida en la ley, de un modo que tiende a cumplir los fines de ésta. En
todo caso, la norma puede ser objetada bajo la óptica de su razonabilidad (art. 28 CN), pero no
de su legalidad. Por lo demás, el decreto cuestionado persigue fines estatales imperiosos, que
obligan a los poderes públicos en todos los niveles. Al ser una competencia concurrente, nada
obsta a que el Estado nacional dicte normas reglamentarias como la que aquí se cuestiona. De
otro modo, de aceptarse la tesitura del actor, el cumplimiento de los propósitos de la ley en un
aspecto clave quedaría sujeto a la existencia de reglamentaciones provinciales (de existencia y
contenidos contingentes) con lo que se vería afectada la vigencia uniforme de la ley en todo el
territorio nacional (arg. art. 1º de la Ley Nº 26.485). Por último, el decreto cuestionado no
resulta objetable desde la perspectiva de la razonabilidad. Como se ha dicho antes, se trata de
una norma reglamentaria de las Leyes Nros. 26.364 y 26.485 que persigue fines estatales
sustanciales, como lo son la erradicación de la trata de personas con fines de explotación
sexual y la violencia contra las mujeres. Sin dejar de advertir que se limita una forma específica
de expresión (el discurso comercial), la norma supera inclusive un análisis estricto de
razonabilidad.En efecto, los medios elegidos promueven efectivamente los fines estatales
sustanciales perseguidos y éstos prevalecen sobre el interés particular de la empresa en la
difusión de avisos comerciales relacionados con la prestación de servicios sexuales. En lo que
respecta a la impugnación de la Resolución MJyDH Nº 1180/2011, cabe señalar que se trata de
una norma complementaria del Decreto Nº 936/2011, dictado en virtud de la competencia
atribuida por el artículo 6º de este último. La norma regula el funcionamiento de la Oficina de
Monitoreo de Publicación de Avisos de Oferta de Comercio Sexual y la aplicación de sanciones
por el incumplimiento de la prohibición contenida en el decreto. Cabe observar que, si bien
contempla consecuencias sancionatorias -que en algunos casos pueden consistir en multas-,
en el caso no se ha aplicado una pena pecuniaria al recurrente. En efecto, los actos
administrativos cuestionados sólo se refieren a la aplicación de un apercibimiento, lo que en
principio tiene un propósito correctivo y no causa una lesión patrimonial directa a la empresa.
Por ello, en coincidencia con el criterio de la Procuración General de la Nación, expuesto en el
caso “Editorial Río Negro SA c/ EN – Ley 26.364 – Dto. 936/11 s/ amparo” (dictamen del
3/02/2014), dicho agravio se presenta como conjetural y resulta prematuro expedirse a su
respecto. En función de lo expuesto, y en concordancia con el dictamen fiscal de fojas 250/253,
las objeciones constitucionales del recurrente no pueden prosperar. IV.2.- Por otra parte, la
actora cuestiona la validez de la Disposición Nº 17/2012 de la Oficina antes mencionada, que
impuso al actor un apercibimiento y de la Resolución MJyDH Nº 2615/2013, que desestimó el
recurso jerárquico contra ella, alegando que se trata de actos nulos de nulidad absoluta. En
este punto los agravios se basan primordialmente en el hecho de que los actos se basan en
normas que, a criterio del actor, son inconstitucionales, de lo que derivaría la nulidad de los
actos administrativos mencionados, que las aplicaron.Atento a lo expuesto precedentemente,
este fundamento carece de andamiento.
En cuanto a los agravios autónomos contra esos actos administrativos, el actor aduce la
violación del debido proceso, y vicios en la causa y en la motivación. El simple examen de lo
actuado en sede administrativa permite descartar tales irregularidades. Cabe consignar que los
hechos en que se basó la imputación fueron oportunamente notificados a la empresa actora,
que pudo presentar su descargo y ofrecer pruebas. Por lo demás, el contenido del acto
administrativo revela que se analizaron las defensas propuestas por la parte, indicándose con
precisión cuáles eran los avisos en infracción al régimen normativo de que se trata. Las demás
críticas del apelante a la decisión administrativa, y a la sentencia que la confirma, constituyen
meras discrepancias que carecen de entidad para sustentar la nulidad pretendida. La parte
considera que las resoluciones son “absurdas” debido a que alega la imposibilidad de aportar
pruebas de que los avisos publicitados no guardaban relación con los delitos de promoción y/o
facilitación de la prostitución ajena, o con la trata de personas. Según surge de la investigación
realizada por la autoridad de aplicación, los avisos publicados se vinculaban con la oferta
sexual, y se intimó a la empresa a cesar en su publicación. No obstante ello, la empresa
continuó publicando esos avisos en ediciones posteriores del diario que edita. Ello sólo revela
la falta de compromiso de la empresa periodística en cumplir con las disposiciones de las leyes
antes mencionadas, que procuran la prevención de graves delitos como los son los vinculados
con la trata de personas y la promoción y facilitación de la prostitución ajena y, en definitiva,
de adoptar medidas para actuar por sí en casos evidentes de violencia simbólica y mediática
hacia las mujeres.Por lo expuesto, se estima que tanto la Disposición OMPAOCS Nº 17/2012
como la Resolución MJyDH Nº 2615/2013 cuentan con suficiente sustento fáctico y jurídico, lo
que determina el rechazo del planteo de nulidad a su respecto.
IV.3.- En cuanto al agravio relativo a las costas, debe confirmarse el criterio de la sentencia de
grado, que aplicó el principio general de la derrota (art. 68 primer párrafo del CPCCN).
V.- Que por las razones expuestas, corresponde desestimar el recurso de apelación deducido
por la actora y confirmar la sentencia de fojas 198/204. Las costas de esta instancia deben
ponerse a cargo de la recurrente en su calidad de vencida (art. 68 primer párrafo del CPCCN).
ASÍ VOTO.

El Juez de Cámara, Dr. Jorge F. Alemany, dijo:
1º) Que el apelante cuestiona la sanción de apercibimiento impuesta con fundamento en el
decreto 936/11, en cuyo artículo 3º, inciso c), se faculta a la Oficina de Monitoreo a “imponer
o requerir las sanciones por incumplimiento a lo establecido en esta medida”, y en la
resolución 1180/11 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en cuyo artículo 3º se
precisa que la primera infracción será considerada como una falta leve, mientras que la
segunda dará lugar a la aplicación de una multa equivalente a 100 veces el valor del aviso
publicitario y, en caso de reiteración, se incrementará a 300 veces ese valor. En síntesis,
argumenta que tanto en la ley 26.364, de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y
Asistencia a las Víctimas, como en la ley 26.485, de Protección Integral para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres, no se formula ninguna referencia al
régimen de infracciones administrativas impuesto por las autoridades administrativas; que
excede la materia propia de los reglamentos de ejecución y tampoco cuenta con habilitación
legal suficiente, es decir, no está prevista por ley en sentido formal.Además, sostiene que, por
medio de las disposiciones impugnadas, se la somete indebidamente a la jurisdicción federal.
2°) Que en cuanto a los agravios relativos a la sujeción a la jurisdicción federal, cabe señala
que, al margen de las restantes objeciones que formula el apelante, se trata de prevenir los
delitos previstos en la ley 26.364, que tienen esa misma naturaleza (cfr. Fallos 170:400;
208;519; 217:688; 312:1114).
3º) Que, como regla, y tal como se ha expresado, el reglamento de ejecución está sujeto a
estrictos condicionamientos. En primer lugar “Se refiere a la propia administración y no a los
particulares.”, pues no todas las leyes ni todos los aspectos de ellas son susceptibles de ser
reglamentados, en particular, si están dirigidos a los particulares; por lo que “. debe limitarse a
ordenar el funcionamiento y los deberes de los agentes de la administración en lo que
respecta a la ejecución de la ley. sin poder adentrarse, por ejemplo, a definir el concepto
legal.” ya que “.el sentido constitucional es prohibitivo y no supone otorgarle al Poder
Ejecutivo la facultad de definir los términos legales.llenar supuestos vacíos o lagunas, corregir
errores ni interpretar con acciones positivas el supuesto espíritu de la ley, sino tan solo
abstenerse de violarlas” (Gordillo, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I; Cap.
VII- 20; 42 y ss; y sus citas.). Es decir, no le compete cumplir con la finalidad de la ley sino
dentro de los términos y de los límites con la que fue sancionada y, en particular, no puede
agregar otras cargas que, en razón de su naturaleza o de su importancia no pueden ser
impuestas sino por vía legislativa.
4º) Que tampoco puede la ley formal remitirse en blanco a lo que la administración decida, ya
que el ejercicio de la función legislativa no puede ser delegado sino con bases ciertas y para
objetos determinados.Al respecto, en materia sancionatoria se ha exigido la doble precisión
por ley formal previa de las conductas punibles y del límite mínimo y máximo de las sanciones
(Fallos 237:636; 328:940 ; 320:2948 , consid. 6º). Sin perjuicio de ello, y por excepción,
también se ha admitido la delegación en determinadas autoridades administrativas cuando se
trata de materias esencialmente mutables, siempre que la política legislativa haya sido
claramente establecida (Fallos 311:2339; 318:137 ).
5º) Que, además de las salvedades formuladas en los considerandos precedentes, corresponde
destacar que en la causa E.112.L XLVIII “Editorial Rio Negro S.A. c/ E.N.-ley 26.364-Dto.936/11
s/ amparo”, del 11 de noviembre de 2014, la Corte Suprema declaró inadmisible el recurso
extraordinario interpuesto por esa editorial a fin de cuestionar, con fundamentos
esencialmente análogos a los planteados en el presente caso, la validez constitucional del
decreto 936/11. En rigor, esa decisión solamente tiene fuerza vinculante respecto del caso
concreto en que se la dictó. Sin embargo, no es posible prescindir de la claridad de los
cuestionamientos de base co nstitucional formulados por el recurrente, expuestos en el
Dictamen de la Procuración General de la Nación del 3 de febrero de 2014; y de lo expresado
en éste en el sentido de que “.el decreto aquí cuestionado no viola el principio de legalidad
dado que son las leyes 26.485 y 23.364 las que establecen la conducta prohibida”. En tales
condiciones, esa decisión constituye un signo claro acerca del sentido final que, según el
máximo tribunal, corresponde asignar a las disposiciones cuestionadas. Por ello, y en virtud de
la identidad de las cuestiones planteada en uno y otro caso, es que cabe desestimar el recurso
de apelación, sin perjuicio de imponer las costas en el orden causado (art. 68, segunda parte,
del Código Civil y Comercial de la Nación).

El Juez de Cámara, Dr. Pablo Gallegos Fedriani, adhiere al voto del Dr. Treacy.
En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE:
1) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por el actor y confirmar la sentencia de fojas
198/204; 2) Imponer las costas al recurrente vencido (art. 68 primer párrafo del CPCCN).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Guillermo F. TREACY
Jorge F. ALEMANY
(disidencia parcial)
Pablo GALLEGOS FEDRIANI