Establecimientos de utilidad nacional, un caso curioso sobre un avión

Por Gustavo Arballo *

Creo que nunca conté la anécdota jurídica muy pintoresca de la confitería BOEING de Santa Rosa y como un Juzgado Municipal de Faltas fijó doctrina sobre los establecimientos de utilidad nacional. Alta anécdota de la que (full disclosure) fui protagonista en parte.

El guión empieza así. La Plata. Día, interior. Despacho de la Gobernación. El Gobernador Duhalde observa que los chicos se acuestan a cualquier hora. Solución: los boliches deben cerrar a las tres de la mañana.

Las reacciones ulteriores se musicalizan inexorablemente con este temprano hit de Kapanga. Andate a dormir vos, yo quiero estar de la cabeza.

Recuerdo la implementación de la norma como caótica. En determinado momento habían exceptuado a los cabarets, con el resultado de que en lugar de ir a dormir había gente que hacía el circuito disco-cabaret. Pero no fue solo bonaerense, y el sistema se propagó a otras provincias.

En lugares interprovinciales también había lío. Los boliches de Darregueira cerraban a las 3 pero los de Guatraché seguían abiertos ahí al lado, con el consecuente efecto de gente que duplicaba el riesgo con el combo de boliche y ruta. En fin, ya vamos a ir a lo jurídico.

El aeropuerto y el derecho

Hace su entrada la locación principal de esto. El aeropuerto de Santa Rosa. El tamaño entero del aeropuerto es similar al de una cancha de básquet. No hay preembarque, no hay mangas. Tiene la cinta transportadora de valijas más corta del mundo: dos metros.

A fines de los 90 el trafico de aviones comerciales a Santa Rosa era muuy discontinuo. Venían vuelos dos o tres veces por semana. El concesionario del bar del aeropuerto obviamente no estaba muy líquido en ese contexto.

A la vez, en Santa Rosa se había sancionado una versión adaptada de la legislación Duhalde: boliches debían cerrar a las 4. Esto todavía parecía igualmente lesivo para nuestros derechos. No obstante, la norma se cumplía.

Es probable que hoy la PSA no autorice semejante cosa, pero en fin; no existía la PSA. La Municipalidad vio que en sus narices le estaban incumpliendo la legislación. Actuando por vías de derecho y no de hecho, hizo esto: LABRO UN ACTA DE INFRACCION en enero de 2000.

Y después no hizo nunca más nada. No fue necesario: el experimento de Boeing no cuajó. La gente no concurrió en masa al nuevo lugar. Al poco tiempo -ya tiempos progresistas: la Alianza gobernaba-, la legislación restrictiva se derogó.

Acá entro yo: Llego al juzgado municipal de faltas como secretario en agosto de 2004. Mientras me acomodaba a las rutinas, me dan para estudiar un paquete de expedientes raros. Entre ellos, la irresuelta acta de infracción levantada a BOEING en 2000. Acá la cosa se juridiza.

Había varias formas de resolver eso. Una era señalar que la legislación entonces incumplida había sido derogada. Pero era infracción cuando se cometió. Esto nos llevaría a una discusión. En la que no era necesario entrar: la acción contravencional había claramente prescripto.

Prescribian a los 6 meses, a los 2 años, en todo caso no estaba viva la acción contravencional. Not so fast. Acá vino mi razonamiento: para declarar prescripto algo, yo antes tengo que establecer que soy competente para juzgar ese algo.

La cuestión era entonces si una ordenanza podía restringir de algún modo las actividades realizadas en aeropuertos. Si la respuesta era sí, entonces el Juzgado era competente … para declarar prescripta la acción.

La forma en que lo presento parece dar con una respuesta “obvia”: parece que una ordenanza nunca puede regular el funcionamiento de los aeropuertos. Imaginemos que nos molesta el ruido y decimos que no pueden operar a la siesta porque dormimos!

Pero acá hagamos un flashback. Santa Fé – Paraná, 1994. Convención Constituyente. Chacho, Zaffaroni, Rosatti, Cristina y Néstor, Alfonsín, Aldo Rico et. al. meten mano al texto. Dejan al respecto una reforma poco sexy y comentada.

Mantienen la norma de que el Congreso tiene poderes exclusivos de legislar sobre “establecimientos de utilidad nacional”. Es el caso de aeropuertos, regimientos, puertos, etc., y que los hace inmune a la legislación local. Pero hay un cambio: ya no tan inmunes.

El poder de policía en establecimientos de utilidad nacional

Se aclara en el actual 75 inc. 30 que “Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.

Es decir, de los fines específicos de los “establecimientos de utilidad nacional”. Dicho sea de paso: es la primera vez que en “la letra” de la Constitución Nacional aparece acá, de refilón, la noción de “poder de policía” lo cual requiere una minima aclaracion para legos.

“Poder de policía” es un rótulo para hablar de poderes regulatorios. Hay versión “estrecha” (seguridad, cosas propias de un estado gendarme) y otra “amplia” (un poder regulatorio que puede intervenir en cualquier actividad buscando el “bien común”).

“Poder de policía” no tiene entonces que ver con la policía de comisaría, sino con una potestad. Hay pilas de fallos al respecto, incluso adhiriendo a la tesis amplia. No es invento argentina, sino que existe en derecho comparado con ese nombre. Pero escrita en la CN, no estaba.

El federalismo en juego

En fin, lo que el 75 inc. 30 documenta es que las provincias tienen *originariamente* ese poder regulatorio (como el de “imposición”, es decir, impuestos), tanto que lo “retienen”, aún para ejercerlo en “establecimientos de utilidad nacional”.

Y que el Estado Federal, vía Congreso, sólo puede legislar sobre establecimientos “para el cumplimiento de sus fines específicos”. No para cualquier cosa. Lo que también vale para controlar el argumento que se pretenda oponer para justificar la no sujeción a una norma local.

La tesis que elaboramos era más o menos así. · Acaso forma parte de los fines específicos de un aeropuerto que haya servicios de gastronomía de espera para los pasajeros. · No forma parte de esos fines el que haya servicios de dancing para los residentes de la ciudad contigua.

Así fue que el Juzgado envio a Aeropuertos Argentina 2000 (el responsable, el concesionario ya no existía) una resolución que tenía dos puntos. En el primero se declaraba competente para juzgar la infracción, en base al art. 75 inc. 30. En el segundo, la declaraba prescripta.

Lo curioso (o no) fue que AA 2000 no se quedó contento con esa decisión de prescripción: la apeló. Presentó un extenso recurso, elaborado por un estudio jurídico top, que decía que un aeropuerto no podía NUNCA estar sujeto a una ordenanza municipal.

Todos estábamos de acuerdo en que el acta ya nunca podría ser multa ni nada, pero lo que importaba era el precedente … y su posibilidad de ser invocado por otros municipios, provincias, etc., en acciones no prescriptas, y quién sabe en qué otros temas.

¿Qué paso con la apelación sobre los establecimientos de utilidad nacional?

La decisión del Juzgado Municipal fue obviamente conceder esa apelación y elevar el tema a la Justicia, que debía ser la contravencional provincial. Pero era necesario hacer un ajuste.

Evidentemente, ahí había un argumento federal que debía ser evaluado por un juez federal … aunque la legislación “procesal municipal” no lo contemplara. Por esa razón, la apelación (de la “no-multa”) fue derivada al Juzgado Federal de Santa Rosa en algún momento de 2004.

Y un Juzgado Federal multifuero, que tiene reclamos contra ANSES; AFIP, secuestros y narcotráfico e infracciones a ley de marcas de vendedores ambulantes, no encontró nunca lugar en su agenda para decir “la última palabra” sobre esta anómala cuestión.

La resolución quedó así: ni firme, ni revocada, sino “apelada”. El tema da para argumentar para “ambos lados”, y mas allá de sus humildísimos orígenes, es muy importante (no era capricho ni mala lectura la decisión de AA 2000 de dedicarle tanto “tiempo de calidad” a apelar).

Cuando dije estudio jurídico top, no era top de Santa Rosa, sino top del país. Invocaban ahí algunas cuestiones pero no se hacían cargo del argumento del 75 inc. 30 y de que la federalidad de establecimientos es para “fines específicos”, y no carta de triunfo contra todo.

El Juzgado Federal seguro lo miró, aunque sea por curiosidad. Luego vio que el tema no era tan fácil. Sospecho que la razón por la que no falló fue la de tomarse un rato y pensar pragmáticamente: “¿Qué hacen estos discutiendo por una acción contravencional prescripta?”.

Aclaro para no magnificar: desde el punto de vista del “Juzgado” todo esto llevó una tarde de trabajo, no más. Pero ahí había miga. Cuántos casos de estos deben hacer que tenían material para generar jurisprudencia relevante, y por razones varias se quedaron en el camino.

Me parece adecuada una ilustracion final con la locación principal, el aeropuerto de Santa Rosa, para tomar dimension fisica del asunto.

 

 

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*Abogado en función judicial. Profesor de Derecho en UN La Pampa. Su perfil de Twitter